II SA/Wa 1332/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Piotr Borowiecki, , Protokolant starszy sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. uznał A.S. za osobę bezrobotną z dniem [...] lipca 2015 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. Decyzja podpisana została z upoważnienia Starosty przez Kierownika Referatu ds. Ewidencji Świadczeń i Informacji. Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 i pkt 3b oraz art. 33 ust. 4ca ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stwierdził utratę przez A. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2016 r. z powodu niestawienia się w wyznaczonym terminie w Urzędzie Pracy i niepowiadomienia w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie swojej nieobecności. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że jest to drugie niestawiennictwo po dacie [...] lutego 2011 r. Od tej decyzji A. S. złożył odwołanie z dnia [...] kwietnia 2016 r. do Wojewody [...]. Wniósł o jej zmianę, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podał, że niestawienie się w wyznaczonym terminie w PUP spowodowane było pobytem za granicą. Podał, że w okresie od [...] marca 2016 r. do końca miesiąca przebywał poza krajem w związku z poszukiwaniem pracy. Wniósł o usprawiedliwienie jego niestawiennictwa w UP. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w punkcie 1 uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z tytułu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w urzędzie; w punkcie 2 pozbawił A. S. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] marca 2016 r. z tytułu braku gotowości do podjęcia pracy. Decyzja podpisana została z upoważnienia Starosty przez Kierownika Referatu ds. Ewidencji Świadczeń i Informacji. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. A. S. złożył w urzędzie oświadczenie o braku gotowości do podjęcia pracy z powodu wyjazdu od dnia [...] marca 2016 r. na okres dłuższy niż 10 dni. Zatem poprzednią decyzję orzekającą o utracie statusu bezrobotnego z tytułu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w urzędzie od dnia [...].03.2016r. należało uchylić i pozbawić bezrobotnego statusu bezrobotnego od dnia wskazanego jako brak gotowości do podjęcia pracy, tj. [...].04.2016 r. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. A. S. odwołał się do Wojewody [...] od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającej utratę statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu na wstępie wskazał na nieścisłość pomiędzy datą wskazaną w rozstrzygnięciu, a datą utraty statusu osoby bezrobotnej wskazaną w uzasadnieniu tej decyzji. Podał, że już tylko z tej przyczyny decyzja zasługuje na uchylenie. Odwołujący się wskazał, że organ jako przyczynę decyzji wskazał brak gotowości do podjęcia pracy z powodu wyjazdu na okres dłuższy niż 10 dni. Podał, że wynikało to z faktu, że nie stawił się w PUP w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Podął, że sformalizowanie zatrudnienia nie powiodło się i wrócił do Polski. Wniósł o usprawiedliwienie niestawiennictwa w UP oraz zmianę, ewentualnie uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Starosta Powiatu [...], na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., sprostował omyłkę w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w ten sposób, że w uzasadnieniu decyzji zamiast daty "[...].04.2016 r." postanowił wpisać datę "[...].03.2016 r." Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie nie jest zasadne i nie może być uwzględnione. Organ powołał treść przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że A. S. w dniu [...].05.2016 złożył odwołanie do Wojewody [...] od decyzji z dnia [...].04.2016 r., z treści którego wynikało, iż od dnia [...].03.2016 r. do końca miesiąca przebywał poza granicami kraju. Biorąc pod uwagę treść złożonego odwołania organ stwierdził, że A. S. przestał spełniać ściśle określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy warunki do posiadania statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ,bezrobotny, który w okresie nie dłuższym niż 10 dni, przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, nie zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli o zamierzonym pobycie za granicą lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomi powiatowy urząd pracy. Zasiłek za ten okres nie przysługuje. Całkowity okres zgłoszonego pobytu za granicą oraz braku gotowości do pracy z innego powodu nie może przekroczyć łącznie 10 dni w okresie jednego roku kalendarzowego". Zdaniem Wojewody, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, Starosta Powiatu [...] orzekł o utracie przez A. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem wskazanym w piśmie jako pierwszy dzień pobytu poza granicami kraju, tj. z dniem [...].03.2016 r. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu podał, iż potwierdza ona fakt, że w dniu [...].03.2016 r. A. S. przebywał poza granicami kraju, a tym samym nie posiadał gotowości do podjęcia zatrudnienia. Decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Podniósł, że niestawienie się przez niego w UP spowodowane było pobytem za granicą. Podał, ze od [...] marca 2016 r. do końca miesiąca poszukiwał pracy, jednakże sformalizowanie zatrudnienia nie powiodło się i wrócił do Polski. Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że A. S.od dnia [...] marca 2016 r. przebywał poza granicami kraju, a tym samym nie był zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia. Podniósł, że skarga nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. W ocenie Sądu, w sprawie tej w sposób rażący naruszony został przepis art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., co stanowiło podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W sprawie jest bezsporne, że Starosta Powiatu [...] pierwszą wydaną w sprawie decyzją, tj. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdził utratę przez A. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2016 r. z powodu niestawienia się przez bezrobotnego w wyznaczonym terminie w Urzędzie Pracy i niepowiadomienia w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie swojej nieobecności. Od tej decyzji A. S. złożył odwołanie, wskazując na przyczynę niestawienia się w wyznaczonym terminie i wnosząc o usprawiedliwienie tego niestawiennictwa. Nie jest też sporne, że jako przyczynę niestawiennictwa i niezawiadomienia w terminie o powodach niestawienia się wskazał fakt poszukiwania pracy poza granicami kraju oraz podał dzień wyjazdu. Przepis art. 132 § 1 k.p.a., na który to przepis Starosta Powiatu powołał się wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Na gruncie k.p.a. względna dewolutywność odwołania należy do rozwiązań wyjątkowych. Generalnie bowiem organ I instancji związany jest własną decyzją. Zgodnie z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Granice samokontroli organu I instancji są jednoznacznie określone w art. 132 § 1 k.p.a. Przesłanka formalna w postaci wniesienia odwołania przez wszystkie strony, została spełniona, albowiem strona postępowania był tylko A.S., który wniósł odwołanie. Jednakże przesłanka formalna musi być rozpatrywana przez organ I instancji zawsze w związku z przesłanką materialną, którą stanowi uznanie przez organ I instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Uwzględnienie odwołania w całości oznacza uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu. Zatem, skoro strona żądała w odwołaniu usprawiedliwienia jej niestawiennictwa w PUP w danym dniu, to uwzględnieniem odwołania będzie przyjęcie przez organ I instancji, że niestawiennictwo strony znajduje usprawiedliwienie w podanej przez nią okoliczności. Nadto, uwzględnienie w całości żądania zawartego w odwołaniu, czego wymaga przepis art. 132 k.p.a. dla swego zastosowania, to zawsze zmiana decyzji na korzyść strony. W sprawie niniejszej Starosta Powiatu [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydanej na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., nie uwzględnił żądania strony zawartego w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r., a jednocześnie rozstrzygnął na niekorzyść odwołującego się poprzez ustalenie wcześniejszej daty utraty przez niego statusu osoby bezrobotnej, co jest niedopuszczalne na gruncie art. 132 k.p.a. (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2012, str. 502-505). W ocenie Sądu, powyższe stanowi o rażącym naruszeniu powołanego przepisu prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Wydana, z powołaniem się na art. 132 k.p.a. decyzja, która w jakikolwiek sposób pogarsza sytuację strony odwołującej się, tak, jak ma to miejsce w tym przypadku, jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1988 r. sygn. akt IV SA 1000/87 (v. B. Adamiak [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz."). Nadto, wskazania wymaga, że odwołanie wpłynęło do Starosty Powiatowego w dniu [...] kwietnia 2016 r. Odwołanie to nie zostało przekazane przez Starostę do Wojewody [...] w terminie określonym w art. 133 k.p.a., tj. w terminie siedmiu dni od dnia, w którym organ I instancji otrzymał odwołanie, choć w tym terminie Starosta nie wydał też decyzji, o której mowa w art. 132 k.p.a. Decyzja na podstawie art. 132 k.p.a. wydana została bowiem przez Starostę Powiatu [...] dopiero w dniu [...] kwietnia 2016 r., tj. po 13 dniach od dnia wpływu do organu odwołania z dnia [...] kwietnia 2016 r. W doktrynie wskazuje się, że na konstrukcję względnej dewolutywności odwołania składa się także element ustawowego ograniczenia kompetencji organu I instancji terminem, po upływie którego uchylenie (zmiana) własnej decyzji w tym trybie jest niedopuszczalna. Powyższych uchybień stanowiących o rażącym naruszeniu przez Starostę Powiatu [...] przepisu art. 132 k.p.a. nie dostrzegł Wojewoda [...], czym także naruszył przepis art. 132 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., niezasadnie utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. W świetle powyższego, przedwczesne było odniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi. Po zwrocie akt postępowania administracyjnego do organu, Wojewoda [...] obowiązany będzie rozpatrzyć odwołanie A. S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o utracie przez wymienionego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2016 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w wyroku.