II SA/Wa 134/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant Katarzyna Ciacharowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. M. z dnia 4 lipca 2008 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania wyżej wymienionemu świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na przestrzeni 55 lat życia udokumentował 1 rok, 2 miesiące i 4 dni ubezpieczenia rolniczego oraz 24 lata, 4 miesiące i 26 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto organ dodał, że od 5 czerwca 1996 r. do 4 kwietnia 2005 r., tj. przez ponad 8 lat skarżący nie udokumentował żadnego okresu zatrudnienia, za który zostały opłacone składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe, a w okresie tym nie została wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia i ubezpieczenia. Prezes ZUS odnosząc się do treści wniosku skarżącego oraz złożonego do akt sprawy oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej podniósł także, że wykonywanie pracy dorywczej bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 cyt. ustawy, która uniemożliwiła nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu przezwyciężenie przeszkód do nabycia uprawnień na zasadach ogólnych. Ponadto brano pod uwagę sytuację materialną wnioskodawcy, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu spornego świadczenia. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 października 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Z. M. stwierdził, że nie zgadza się z wydaną decyzją, ponieważ podejmując niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie Prezes ZUS nie wziął pod uwagę jego 25- letniego okresu pracy, braku środków do życia i orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2008 r. i w uzasadnieniu – powołując się na argumentację przedstawioną już w zaskarżonej decyzji – podał, że w sprawie z wniosku skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności, za które uznać można jedynie wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego, stanowiące o niemożliwości przezwyciężenia przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia. Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie podniesionej przez skarżącego całkowitej niezdolności do pracy organ wyjaśnił, że całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 6 września 2007 r. dopiero od 28 lutego 2007 r., a następnie potwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 18 sierpnia 2008 r. Jednocześnie organ powtórzył argumenty przedstawione w decyzji z dnia [...] października 2008 r. i wskazał, że świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne przez ponad 8 lat ma ten skutek, że osoba która podejmuje takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. W skardze na powyższą decyzję Z. M. wniósł o jej zmianę i przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezesowi ZUS do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zarzucił ich wydanie w sposób wadliwy, bez ustalenia i uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim zaistnienia szczególnych okoliczności uniemożliwiających podjęcie zatrudnienia w postaci choroby [...] (od 2001 r.) i długotrwałego leczenia zakończonego poważnym zabiegiem operacyjnym w dniu 28 lutego 2007 r. oraz trwającym od urodzenia stanem głuchoty. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne ponownie zaznaczył, że przerwa w ubezpieczeniu przypadająca na lata 1996 – 2005 powstała na długo przed tym zanim skarżący stał się niezdolny do pracy (od lutego 2007 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech przesłanek. Jednak ustalenie ich istnienia musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Z tej przyczyny Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest również zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego, nie rozważył bowiem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzić należy, że przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie tylko sam fakt nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne, lecz także przyczyny, dla których fakt taki zaistniał. Zatem organ był obowiązany rozważyć, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia przez skarżącego uprawnień rentowych. Organ, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wziął pod uwagę trudności skarżącego w znalezieniu zatrudnienia po tym, jak ustał ostatni okres ubezpieczenia. Jakkolwiek, co do zasady, sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w średnim wieku, jak w przypadku skarżącego (55 lat), która jest ponadto dotknięta ułomnością w postaci głuchoty. Nie ulega wątpliwości, że jej konkurencyjność na rynku pracy jest dużo mniejsza niż osób młodych i nie cierpiących na ww. schorzenie. Fakt pozostawania bez pracy przez skarżącego może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Nie bez znaczenia na trudności w podjęciu pracy przez skarżącego miał też podniesiony przez niego stan zdrowia, tzn. okoliczność przewlekłej choroby, na którą, jak podaje skarżący, cierpi od 2001 r. Należy podkreślić, że skarżący cierpi na chorobę [...], której rozwój w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy mógł mieć wpływać na jego aktywność zawodową. W ocenie Sądu, nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142369). Powyższe rozważania stają się tym bardziej znaczące, jeżeli weźmie się pod uwagę, że Z. M., mając 55 lat, legitymuje się ponad 25-letnim okresem ubezpieczeniowym. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pominął fakt adekwatności wieku skarżącego do jego okresu ubezpieczeniowego. Zdaniem Sądu można przyjąć, że skarżący, posiadając ponad 25-letni staż ubezpieczeniowy, "wypracował" niejako prawo do ekwiwalentu ze strony instytucji ubezpieczeniowej. Doniosłość problematyki rozmiaru stażu ubezpieczeniowego dostrzegł sam ustawodawca w przepisie art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odstępując od wymogów określających okresy powstania niezdolności do pracy oraz od wymogu powstania jej nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów, w stosunku do ubezpieczonych, którzy udowodnili okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet lub 25 lat dla mężczyzn. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 marca 2006 r. (I UZP 5/2005, OSNP 2006/19-20, poz. 305) stwierdził, że: "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety i 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Sądu Najwyższego w powołanej uchwale i stwierdza jednocześnie, że pogląd ten, choć wyrażony w odniesieniu do świadczeń przyznawanych na zasadach ogólnych, znajduje również zastosowanie w sprawach o świadczenie (rentę z tytułu niezdolności do pracy) w drodze wyjątku. Zdarzeniem uprawniającym do świadczenia rentowego, w tym również przyznawanego w drodze wyjątku, jest powstanie niezdolności do pracy, jak ma to miejsce w przypadku skarżącego. Sąd Najwyższy podkreślił w wymienionej wyżej uchwale, że koncentrując się na treści art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w jego pełnym brzmieniu "należy dojść do wniosku, że w odniesieniu do osób, o których mowa w tym przepisie, ustawodawca zrezygnował nie tylko z wymagania, aby niezdolność do pracy powstała w okresach wymienionych w ustępie 1 pkt 3, ale ponadto określił w sposób szczególny wymagany dla nabycia przez nich prawa do renty okres składkowy i nieskładkowy oraz stopień niezdolności do pracy. (...)". W konsekwencji stwierdzić należy za Sądem Najwyższym, że art. 58 ust. 1 nie odnosi się do art. 57 ust. 2 wymienionej ustawy, który samodzielnie określił minimalny okres składkowy i nieskładkowy. Z tego też względu, w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 58 ust. 1, nie znajduje zastosowania ust. 2 tego przepisu, który w przypadku osób w wieku powyżej 30 lat wymaga, aby 5-letni okres zatrudnienia przypadał w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Podkreślić przy tym należy, że zmiana brzmienia przepisu art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez dodanie ust. 2, miała na celu przeniesienie sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku, w oparciu o uznanie Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiając przyznania Z. M. świadczenia w drodze wyjątku, z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki w postaci szczególnych okoliczności, której konieczność zaistnienia organ odnosi do okresu ostatniego 10-lecia, naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe jest konsekwencją nieprawidłowej interpretacji i zastosowania wymienionego przepisu. Naruszone zostały także przepisy postępowania administracyjnego, tzn. art. 7, 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a. Organ pominął bowiem podnoszoną przez skarżącego okoliczność jego długotrwałej choroby i nie wziął pod uwagę, że okres tej choroby pokrywał się częściowo z przerwą w ubezpieczeniu (lata 2001 -2005) i tym samym stanowił przeszkodę w podjęciu przez skarżącego pracy. Prezes ZUS nie ustosunkował się także do przeszło 25 – letniego okresu ubezpieczeniowego i nie wyjaśnił przyczyn, dla których odstąpił od analizy wpływu stanu zdrowia skarżącego (przewlekła choroba oraz wrodzona ułomność) na powstanie przerwy w ubezpieczeniu skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest zatem dokonać subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83, z uwzględnieniem poczynionych wyżej rozważań oraz uczynić zadość zasadzie prawdy obiektywnej w prowadzonym postępowaniu i należycie uzasadnić wydaną decyzję. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.