II SA/Wa 134/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B.L. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji B.L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] działając na podstawie ar. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, złożył B.L. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], które zainteresowana przyjęła oświadczeniem z dnia 12 czerwca 2017 r. Pozwem z dnia [...] września 2017 r. złożonym do Sądu Rejonowego w [...] – [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych B.L. wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia 1 czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od dnia 1 czerwca 2017 r. na poprzednich warunkach z uposażenia obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...]. Wskazał, że wobec tego, że roszczenie nie jest oparte na stosunku pracy, lecz stosunku służbowym, w tym zakresie dopuszczalna jest droga administracyjna. Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie miało miejsce wygaśnięcie stosunku służbowego, wobec tego skutek jest równoznaczny ze zwolnieniem ze służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z [...] września 2018 r., wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze Służby. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożlwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, bowiem zagadnienia stanowiące przedmiot sprawy nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której zastosowanie miały przepisy k.p.a. Pismem z dnia 8 października 2018 r. B.L. złożyła zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] . Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła bezpodstawne uznanie, że w powyższej sprawie zachodzą przesłanki art. 61a § 1 a kodeksu postępowania administracyjnego uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, poprzez brak przepisów materialnych będących podstawą takiego obowiązku; błędne uznanie, że kontrola sądowoadministracyjna przysługuje tylko funkcjonariuszom, którzy otrzymali propozycję służb, podczas gdy z przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, wynika, iż takiej ochronie podlegają również funkcjonariusze, których stosunki służbowe zostały przekształcone w stosunki pracy. Mając powyższe na względzie Pani B.L. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2018 r. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym, bowiem żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez skarżącą organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w pośredni sposób. Podał, że skarżąca otrzymała, a następnie przyjęła, propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W tym przypadku nie doszło do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Przyjęcie propozycji zatrudnienia spowodowało przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy. Z kolei wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby ani też wygaśnięcia jej stosunku służbowego, w ocenie organu, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie. Szef KAS, powołując się na przepisy art. 165 ust. 7 w zw. z ar. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził, że postępowanie w którym dyrektor izby administracji skarbowej składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Nadto w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Dodatkowo podniósł, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków Skarżącej wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skarżąca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Zdaniem organu nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki, lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Złożonej propozycji, w ocenie organu, nie można również uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej o ustaniu stosunku służbowego. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia. Konsekwencją natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia nie jest zwolnienie ze służby, lecz przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Podkreślił, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w tym trybie. Organ stanął na stanowisku, że w sprawie z pozwu B.L. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zamierzającego do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego czy też o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. B.L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] listopada 2018 r. podniosła, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 7, ar. 32 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy zakończenie stosunku służby winno znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji administracyjnej. Badając powyższą problematykę w pierwszym rzędzie podkreślenia wymagało to, że stosunek służby różni się znacznie od stosunku zatrudnienia na podstawie przepisów prawa pracy. Już samo mianowanie do służby, powoduje nawiązanie pomiędzy funkcjonariuszem a organem administracji państwowej stosunku administracyjnoprawnego a nie cywilnoprawnego. Mamy więc w efekcie do czynienia z dwoma odrębnymi reżimami prawnymi. Nadto służby państwowe, co do zasady, powoływane są do prowadzenia działań w imieniu Państwa Polskiego (którego przedstawicielami są organy administracji państwowej). Z uwagi więc już choćby na wagę prac wykonywanych przez funkcjonariuszy służb, ich stosunek służbowy winna cechować stabilizacja, pewność i ochrona przed potencjalnymi zakusami pozamerytorycznego wpływania na jej tok. Nie wymaga zaś dowodu teza, iż funkcjonariusz będący wolnym od obaw o swój byt służbowy, w sposób bardziej obiektywny i dokładniejszy (a więc de facto w sposób lepszy), będzie wykonywał powierzone mu czynności. Taki zaś sposób pełnienia służby, przekłada się wprost zarówno na dobro samej służby, jak i dobro całego Państwa. Zwrócić należy również uwagę na to, że jednym z elementów wpływających na zapewnienie funkcjonariuszom służb stabilizacji zawodowej, jest zasada, iż ich sytuacja służbowa kształtowana jest w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna kształtuje bowiem zarówno sytuację funkcjonariusza przyjmowanego do służby, funkcjonariusza awansowanego czy degradowanego, oraz funkcjonariusza kończącego służbę. Dzięki rozstrzyganiu w/w materii w formie decyzji administracyjnych, zapewnia się funkcjonariuszom pełną jasność i czytelność przysługujących im uprawnień i ciążących na nich obowiązków. Poprzez to funkcjonariusze w mniejszym stopniu są narażeni na bezprawną lub pozamerytoryczną ingerencję w ich stosunek służbowy. Każda decyzja podlega bowiem kontroli zarówno w toku instancyjnym jak i w drodze skargi do Sądu administracyjnego. To zaś ogranicza możliwość arbitralnego wpływania na sytuację funkcjonariuszy. Powyższe wnioski pozostają w zgodności z prezentowanymi już od lat poglądami Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 45/02 w sposób jednoznaczny stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy, objęty jest dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby, powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. W tym miejscu wartym przywołania jest również przepis art.60 Konstytucji RP. w myśl którego obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Odnosząc się do w/przywołanej regulacji Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2014r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 51/12 podkreślił, iż nie należy jej stosować wyłącznie do etapu naboru do służb publicznych, ale także do etapu zwalniania ze służby. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają bowiem to, ze organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z organem, nie może działać w sposób arbitralny. Wyjaśniając omawianą problematykę zasadnym przywołania wydają się także poglądy sądów administracyjnych np. pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażony w wyroku z dnia 4 października 2017r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 897/17 w którym stwierdzono, iż norma art.169 ust.4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (...) narusza konstytucyjną zasadę równości, słusznych oczekiwań i prawa do Sądu, poprzez zaniechanie ustawodawcy wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby a otrzymują propozycję zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę. Zauważono w tym orzeczeniu, iż nic nie usprawiedliwia różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy w sposób niekorzystny dla tych, którym pełnienia służby nie zaproponowano. Brak jest bowiem ratio legis dla takiego odmiennego traktowania funkcjonariuszy. Przy badaniu spornej tematyki kluczowym jest też przywołanie tez z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019r. wydanego w sprawie o sygn. akt. I OSK 996/18., z którymi tut. Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne. Sąd kasacyjny podkreślił, że : "(...)w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu do wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Jak wynika z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl art. 170 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r., to jednak taki obowiązek organu należy wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy uznać należało, że skarżone postanowienie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Okolicznością niesporną było bowiem to, ze strona pełniła służbę w Służbie Celnej. Poza sporem pozostawało również to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Skarżąca propozycję pracy przyjęła. Zatem stosunek służby strony został więc przerwany, lecz nie wydano w odniesieniu do skarżącej decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby. Wbrew twierdzeniom organu nie sposób zaakceptować takiego stanu rzeczy w demokratycznym państwie prawnym. Wobec powyższego jako uzasadniona jawiła się konkluzja, iż do skutecznego i prawnego zakończenia stosunku służby, może dojść wyłącznie w drodze wydania przez organ stosownej decyzji administracyjnej. Przyjęcie zaś poglądu prezentowanego w skarżonym postanowieniu prowadziłoby do dyskryminacji skarżącej, który został pozbawiony możliwości zbadania poprawności rozwiązania stosunku służbowego. Skoro nie wydano wobec niego decyzji administracyjnej regulującej omawianą kwestię, nie mógł on poddać jej badaniu w drodze instancyjnej, a później w drodze skargi do sądu administracyjnego. Taki zaś stan rzeczy, prowadzący de facto do pozbawienia funkcjonariusza prawa do Sądu, także świadczył o sprzeczności z podstawowymi zasadami jakie winny być stosowane w demokratycznym państwie prawa. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia rozważań zawartych w powyższym uzasadnieniu. W związku z powyższym, uznając że skarżone postanowienie jak i tożsame co do argumentacji postanowienie utrzymane nim w mocy naruszają prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art.145 par.1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).