I OSK 996/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 71/17 w sprawie ze skargi J. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J. G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 71/17, po rozpoznaniu skargi J. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego J. G. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: J. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające". Wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w związku z nieprzedstawieniem jej propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia jej propozycji służby. Wskazała, że do końca lutego 2017 r. pełniła służbę w Referacie [...] w [...] na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. W dniu [...] lutego 2017 r. poinformowano ją, że z dniem [...] marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania służbowe w II Urzędzie Skarbowym w [...]. W maju 2017 r. otrzymała propozycję pracy, a nie propozycję służby. Stwierdziła, że ze względów ekonomicznych została zmuszona do jej przyjęcia, jednak zakwestionowała jej zasadność i domaga się złożenia jej propozycji służby. W ocenie skarżącej organ miał obowiązek prawny przedstawienia jej do 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu, a nieprzedstawienie propozycji służby stanowi o bezczynności organu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że w związku z tym, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), powoływana dalej jako "ustawa o KAS", weszła w życie z 1 marca 2017 r. i - zgodnie z art. 159 Przepisów wprowadzających - utraciły moc przepisy ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych, ustawy o Służbie Celnej oraz ustawy o administracji podatkowej, ustawodawca zapewnił pracownikom oraz funkcjonariuszom prawo do świadczenia pracy i pełnienia służby u nowego pracodawcy, tj. w Izbie Administracji Skarbowej. Jednocześnie zastrzegł, że kwestia dalszego zatrudnienia bądź pełnienia służby jest uregulowana w art. 170 tej ustawy. Ponadto brzmienie art. 165 ust. 7 wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie składania rodzaju propozycji (zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Organ wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym do końca lutego 2017 r. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799) przewidywała dla funkcjonariuszy drogę postępowania sądowoadministracyjnego w ściśle wymienionych przypadkach. W Przepisach wprowadzających nie ma normy prawnej, która sprawy dotyczące propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałyby kontroli sądów administracyjnych. Taką podstawą prawną nie może być art. 276 ustawy o KAS, bowiem przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby albo Przepisy wprowadzające wprost się do tego przepisu odwoływały albo też gdyby w stosunku do skarżącej miał miejsce jeden z przypadków opisanych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 ustawy o KAS nie odnosi się do sytuacji skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 15 listopada 2017 r. dopuścił Związek Zawodowy - [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Uczestnik postępowania wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego J. G., w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że sprawa bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczy stosunku służbowego skarżącej. Sąd uznał, że nie jest związany żądaniem skargi, w której skarżąca domagała się złożenia jej propozycji służby. Wskazał, że istota reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw o KAS oraz Przepisów wprowadzających sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza powyższych przepisów pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy). Sąd powołał się na konstytucyjne gwarancje prawa do sądu określone w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. poz.483 ze zm.), oraz zasadę dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, określoną w art. 60 Konstytucji, a także na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do wskazanej problematyki. W świetle tych zasad podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny, który cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnych. Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach. Zgodnie z art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 tej ustawy skutkiem przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych. Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania - zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Sąd przyjął zatem, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo, zdarzenia prawne: wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza i nawiązanie stosunku pracy. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy. Sąd odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 31/17 odnoszącego się do sytuacji prawnej funkcjonariusza, któremu nie przedłożono jakiejkolwiek propozycji i podzielił pogląd prawny wyrażony w tym wyroku, odnosząc go także – z niezbędnymi zmianami - do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy w następstwie przyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia. Sąd uznał, że przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi do pozbawienia konstytucyjnego prawa do sądu. Kolejno Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Sąd wywiódł, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Podsumowując Sąd przyjął, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Przy czym Sąd uznał, że propozycja zatrudnienia nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ani nie można uznać jej za decyzję administracyjną. Takie zakwalifikowanie propozycji zatrudnienia, mające na celu zagwarantowanie funkcjonariuszom prawa do sądu w zakresie ochrony ich stosunku służbowego, Sąd uznał za zbyteczne, skoro prawo do ochrony sądowej, niewątpliwie im należnej, może zostać zrealizowane w drodze przedstawionej w wyroku. Sąd wziął również pod uwagę to, że dopuszczenie zaskarżalności propozycji zatrudnienia mogłoby prowadzić, w przypadku uwzględnienia skargi - uznania przez sąd propozycji zatrudnienia za bezskuteczną - do rezultatu sprowadzającego się do ustania stosunku pracy nawiązanego przez dotychczasowego funkcjonariusza i pozostawienia go w niejasnej sytuacji prawnej, łączącej się z pozbawieniem środków utrzymania. Sąd nie podzielił zasadności stanowiska skarżącej co do takiego rozumienia art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, które przyjmuje, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. Funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł bowiem złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej ustawy) jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających. Nie skorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3 ani z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Istotne jest, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Kwalifikowanie tego ostatniego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy Służby Celno-Skarbowej. Musi on być odczytywany razem z art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, powinien był uwzględnić wskazane w art. 165 ust. 7 ustawy kryteria: posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi powinna być złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy. Z drugiej strony, złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy Celno-Skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP. Wobec powyższego Sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Organ ma możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącej jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Organ ma również możliwość złożenia skarżącej propozycji kontynuowania służby. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia - zgodnym z wolą strony skarżącej. Ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających (31 maja 2017 r.) ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłączają możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno–skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Sąd wskazał, że nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Dlatego nie zastosował art. 149 § 1b P.p.s.a. Dokonanie ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, wymaga funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej warunki pełnienia służby – propozycji pełnienia służby albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego – będącej elementem konstytuującym przekształcenie tego stosunku w stosunek pracy - równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Sąd stwierdził, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 276 ust. 2 i ust. 6 ustawy o KAS przez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny; b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji, c) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie Dyrektora Izby Aadministracji Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora Izby Aadministracji Skarbowej do wydania takiego rozstrzygnięcia, d) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona; e) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 170 ust. 1 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśniecie stosunku służbowego w niniejszym przypadku. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G., reprezentowana przez adwokata J. B., wniosła o jej oddalenieoraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednoczesnie wniosła o rozpoznanie skargi kasaycjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za zasadne. Żądanie skarżącej dotyczyło przedstawienia jej do 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających i brak takiej propozycji, mimo przedstawienia jej propozycji zatrudnienia – w ocenie skarżącej świadczy o bezczynności organu. Sąd I instancji uznał, że w sytuacji przedstawienia skarżącej propozycji zatrudnienia i przyjęcia jej przez skarżącą, bezczynność organu polega na niewydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego, a w uzasadnieniu wyroku sprecyzował, że chodzi o decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego. Sąd przyznał, że wprawdzie brak jest jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, to jednak obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ. Sąd wywiódł ten obowiązek z art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowanych zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu tylko w sytuacji wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia, będzie miał zagwarantowane prawo do sądu. Naczelny Sąd Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił zasadności powyżej przedstawionych stanowisk. Nie można wywieść z Przepisów wprowadzających podstawy prawnej dla istnienia obowiązku organu przedstawienia propozycji pełnienia służby. Zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z normy tej wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 Przepisów wprowadzających pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej ustawodawca w art. 169 ust. 4 przewidział, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, przysługuje od niej środek zaskarżenia, do postępowania w tym przedmiocie stosuje się przepisy K.p.a., a od decyzji wydanej w tym postępowaniu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odniesieniu zaś do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podkreśla się w nim, że analizowana propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2018 r., 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2816/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 105/18, 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 110/18 i 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 111/18). Analiza Przepisów wprowadzających wskazuje, że nie ma przepisu zobowiązującego dyrektora izby administracji skarbowej do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z art. 170 ust. 1 pkt 1 wynika, że funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani propozycji zatrudnienia. Wówczas dotychczasowy stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dowodzi to, że ustawodawca przewidział i taką sytuację, w której funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani zatrudnienia. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy istnieje przepis zobowiązujący organ do określonego działania, organ tego nie czyni. Takiego przepisu nakładającego na organ obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby nie można jednak wskazać. W związku z czym brak jest podstaw do uznania, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] jest w bezczynności w przedstawieniu skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Należy podkreślić, że w ocenie Sądu, dyrektor izby administracji skarbowej powinien w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Przemawia za tym bowiem chociażby zasada trwałości stosunku służbowego. Gdyby jednak przedstawienie propozycji służby było w sytuacji przeprowadzania tak znacznych zmian organizacyjnych (scalania organów podatkowych, celnych i organów kontroli skarbowej i tworzenia Krajowej Administracji Skarbowej) niemożliwe, nie jest wykluczone złożenie propozycji zatrudnienia bądź też niezłożenie żadnej propozycji. Brak jest też podstaw do uznania zasadności stanowiska, że organ pozostaje w bezczynności w sytuacji przyjęcia za Sądem I instancji, że przedmiotem sprawy jest bezczynność polegająca na niewydaniu decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, a konkretnie decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, w jakim pozostawała skarżąca. Na wstępie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że specyfika badania skargi na bezczynność, polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie (przykładowo wyrok NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 1628/14). Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. W wyroku NSA z 28 lipca 2011 r., I OSK 211/11 wskazano, że Sąd orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie rozstrzyga natomiast kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Tym samym Sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność organu nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści. Ewentualne wskazania nie są wiążące. Zakwestionowanie jednak zakwalifikowania przez Sąd I instancji żądania skarżącej jako skargi na bezczynność organu polegającej na niewydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, wymagałoby podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu postępowania art. 134 § 1 P.p.s.a. Brak takiego zarzutu i związanie w postępowaniu kasacyjnym zasadą rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej powoduje, że kwestie związane z modyfikacją przez Sąd I instancji przedmiotu sprawy ze skargi na bezczynność organu, pozostają poza zakresem rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postawiony zaś w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, nie służy powyższym celom. Sąd I instancji jako uzasadnienie wykładni art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających, zgodnie z którą wywiódł obowiązek organu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w sytuacji przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, wskazał okoliczność, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Sąd uznał za rażąco niesprawiedliwy, naruszający konstytucyjne gwarancje, brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków (s. 9 uzasadnienia). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu do wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Jak wynika z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl art. 170 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r., to jednak taki obowiązek organu należy wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak zrównać sytuacji funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia, z sytuacją funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji albo który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. Zauważyć należy, że art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających odnosi się wyłącznie do okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. sytuacji funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz tych, którzy odmówili przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje zatem sytuacji funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby, ale otrzymał propozycję zatrudnienia i ją przyjął. Sytuacja przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia została natomiast wyraźnie uregulowana w art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z jego treścią w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Sąd I instancji nakazując stosować art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających do funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia, rozszerza odesłanie z art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających obejmujące przypadki o, których mowa w art. 170 ust. 1, o przypadek, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wykładnia Sądu I instancji dokonywana jest zatem z pominięciem istoty przepisów odsyłających, które - jeżeli stosowane są ze względu na potrzebę osiągniecia spójności regulowanych w tym akcie instytucji prawnych lub skrótowości tekstu - jednoznacznie wskazują zakres spraw, dla których następuje odesłanie lub przepisy prawne, do których odsyłają. Wywód Sądu I instancji nie ma więc oparcia w przepisach prawa i stanowi wykładnię rozszerzającą sięgającą do innych kryteriów niż zgodność z prawem. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że określenie "przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy" nie jest definiowane w aktach prawnych. Nie przekonuje jednak stanowisko Sądu, w myśl którego na treść przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza i nawiązanie stosunku pracy. Jak wskazuje Sąd to pierwsze zdarzenie dotyczy sfery prawa administracyjnego, to drugie - sfery prawa cywilnego – prawa pracy. Analizując tak wyodrębniony pierwszy element przekształcenia – wygaśnięcie stosunku służbowego, wskazać należy, że ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania - zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego są enumeratywnie wymienione w Przepisach wprowadzających (art. 170 ust. 1) i ustawie o KAS (art. 182). Nie obejmują one sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Podobnie jak w ustawie o KAS instytucję wygaśnięcia stosunku służbowego regulowała poprzednio obowiązująca ustawa o Służbie Celnej w art. 106. We wskazanych przepisach wygaśnięcie stosunku służbowego określa skutek, który następuje z chwilą zaistnienia zdarzenia wymienionego w przepisach. Skutek ten następuje z mocy prawa. W wyroku NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 2023/11 wskazano, że wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest zależne od woli którejkolwiek ze stron tego stosunku i nie wymaga składania oświadczenia woli w tym przedmiocie. Specyfika instytucji wygaśnięcia stosunku służbowego oraz jej precyzyjne uregulowanie w ustawie prowadzi do wniosku, że organ w sytuacji gdy stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z mocy prawa w związku z zaistnieniem jednego ze zdarzeń wymienionych we wskazanych przepisach, nie ma obowiązku potwierdzania tego skutku w decyzji deklaratoryjnej. Decyzja deklaratoryjna ogólnie rzecz ujmując to taka, która stwierdza w sposób wiążący w danej sprawie prawa lub obowiązki wynikające wprost z normy prawnej lub innego aktu prawnego. Decyzja deklaratoryjna nie tworzy więc stosunków prawnych, one zaś wynikają bezpośrednio z innych źródeł, które przypisują określony skutek prawny (sytuację prawną) konkretnemu zdarzeniu. Cytowane orzeczenie odnosi się wprawdzie do poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to jednak ze względu na podobnie ukształtowane przesłanki wygaśnięcia stosunku służby - jak powyżej wskazano – stanowisko w nim wyrażone pozostaje aktualne w odniesieniu do obecnych uregulowań prawnych. Z pozostałych przepisów ustawy o KAS, a w szczególności art. 276 ust. 1 i 2, wynika, że decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją powyższych przepisów, które w sposób wyczerpujący wymieniają przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną. Funkcjonariusz, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 182 pkt 2 ustawy o KAS, otrzymuje świadectwo służby. Analiza Przepisów wprowadzających wskazuje zaś, że załatwienie sprawy w formie decyzji wprost przewidziano wyłącznie w art. 169 ust. 4 w odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazana powyżej koncepcja zakładająca załatwienie sprawy w formie decyzji w odniesieniu do funkcjonariuszy, o których mowa w art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających, znajduje podstawę prawną w art. 170 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 2 tej ustawy, który wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby. Przepisy te jednak stanowią wyjątek odbiegający od reguły, co znalazło wyraz w umieszczeniu ich w Przepisach wprowadzających. Ta ostatnia ustawa z natury rzeczy zawiera normy prawne regulujące zakres i czas obowiązywania (stosowania) przepisów prawnych uchylonych przez nowy akt normatywny. Rozstrzyga kwestię, która norma (nowa czy stara) znajdzie zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed uchyleniem wcześniejszej normy, a trwających nadal pod rządem nowej. Jak wskazano w projekcie uzasadnienia do ustawy konsekwencją wprowadzanych regulacji w ustawie o KAS, w tym zastąpienia dotychczasowych norm dotyczących zasad działania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej, przepisami regulującymi działalność jednej administracji - Krajowej Administracji Skarbowej - jest potrzeba uregulowania w odrębnej ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - kwestii mających na celu skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zawiera zarówno przepisy zmieniające, jak i uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe. Z konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 K.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a. Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. W orzecznictwie NSA w początkowych latach działalności ujawniała się tendencja do wymagania formy decyzji w szerokim zakresie, ale było to podyktowane dążeniem do otwarcia szerokiego dostępu do kontroli sądowej działania administracji, bo tylko decyzje mogły być kontrolowane przez sąd administracyjny. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005, s. 462). Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Dominujący pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował pewnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw prawnych do potwierdzania przez organ w drodze decyzji deklaratoryjnej wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Wynika to zarówno z samego charakteru instytucji wygaśnięcia stosunku służbowego, jak i braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy wygaśnięcia stosunku służbowego w formie decyzji administracyjnej. W odniesieniu do zaproponowanej w zaskarżonym wyroku koncepcji zakładającej wyodrębnienie z instytucji przekształcenia, o której mowa w art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających, dwóch zdarzeń prawnych: wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza i nawiązania stosunku pracy, należało podzielić ocenę skarżącego kasacyjnie organu, że stanowi ona wykładnię contra legem. Pierwszorzędną metodą wykładni jest wykładnia językowa, przy czym oczywiście nie wyklucza to stosowania innych metod i sposobów, które jednak nie mogą pozostać ze sobą w sprzeczności. Zatem wówczas, gdy wykładnia językowa nie daje pożądanych rezultatów, a więc rozumienie językowe nie jest oczywiste i jednoznaczne, konieczne jest odwołanie się do innych metod i sposobów. Jednak zawsze muszą one prowadzić do zbieżnych wyników. Zatem nawet gdyby w sprawie zastosować proponowaną w wyroku wykładnię prokonstytucyjną, to jej wynik nie może być całkowicie odmienny od wyniku wykładni językowej. Oczywistą jest możliwość dokonywania w procesie oceny legalności przeprowadzanej przez sądy administracyjne interpretacji przepisów we wszystkich kierunkach, jednak jej wynik nie może być wynikiem contra legem. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji postuluje interpretację sprzeczną z jednoznacznym brzmieniem przepisów art. 171 ust. 1 pkt 2 i art. 170 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających. Regulacja przewidująca mechanizm następujący z mocy prawa (przekształcenie z dniem określonym w propozycji) w istocie obejmuje skutek ustania stosunku służby. Podobnie skutek ustania stosunku służby następuje w wyniku wygaśnięcia tego stosunku w trybie art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Nie ma jednak podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwóch różnych zdarzeń prawnych przewidzianych w Przepisach wprowadzających jakim są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i wygaśnięcie stosunku służby. A co za tym idzie nie ma podstaw, aby uznać, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z wygaśnięciem tego stosunku i - z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających, traktującego wygaśnięcie jak zwolnienie ze służby - należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej. Przepisy wprowadzające ewidentnie na nowo i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określiły sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach funkcjonariuszy i sytuacje, których skutkiem jest wygaśnięcie stosunków służbowych. Badając charakter przekształcenia z art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających bardziej uzasadniony wydaje się pogląd, że na jego mocy dochodzi do zmiany podstawy zatrudnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (akt mianowania zostaje zastąpiony umową o pracę) i ewentualnie innych elementów właściwych dotychczasowemu stosunkowi służby, takich jak rodzaj pracy (zajmowane stanowisko), miejsce pracy czy wynagrodzenie zasadnicze. Samo przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy jest skutkiem wyrażenia woli przez pracownika polegającego na przyjęciu propozycji zatrudnienia, która w swych następstwach bardziej zbliżona jest do wypowiedzenia zmieniającego przewidzianego w Kodeksie pracy niż do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Odmowa przyjęcia propozycji nie może być warunkiem dopuszczalności tego zaskarżenia. Funkcjonariusz może bowiem mieć przed sobą dwa cele: przyjmuje proponowane (gorsze) warunki pracy, aby nie zostać bezrobotnym, ale jednocześnie prowadzi proces w celu wykazania bezzasadności lub sprzeczności z prawem przekształcenia. Dlatego dla dopuszczalności zaskarżenia nie powinno być istotne, czy funkcjonariusz odmówił przyjęcia zaproponowanych warunków. Należy podkreślić, że zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji co do konieczności wydania w sprawie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Argumentacja skarżącej wskazuje, że zmierza ona do tego, aby zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, domagając się od organu przedstawienia propozycji służby. Skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia, którą przyjęła. Propozycja zatrudnienia została sformułowana w ramach stosunku służbowego. A zatem prawa swoje skarżąca może realizować w ramach sporu o roszczenia ze stosunku służbowego. Stosownie do jednoznacznego art. 277 ustawy o KAS spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wyraźnie zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2018 r., I OSK 2826/17). Przyjmując powyższą wykładnię art. 171 ust. 1 w związku z art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających Naczelny Sąd Administracyjny kierował się zasadą praworządności, tzn. orzekał na podstawie istniejących przepisów prawa, interpretując je jednak zgodnie z obowiązującymi prawnie regułami i w sposób zapewniający skorzystanie z podstawowych gwarancji państwa demokratycznego, czyli prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wobec powyższego nie można było przyjąć, że organ pozostawał w sprawie bezczynny. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Tym samym zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, choć nie w pełni została podzielona zasadność przedstawionej na ich poparcie argumentacji. Wskazać jeszcze trzeba, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08 (publ. ONSA i WSA 2009/4/63) stwierdzono, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zachodzi, skoro organ nie był zobowiązany do przedstawienia skarżącej propozycji służby ani do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Nie można wobec tego Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] postawić skutecznie zarzutu bezczynności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie rat. 207 § 2 P.p.s.a.