II SA/Wa 1346/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. S. z dnia 20 stycznia 2011 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podał, że na podstawie art. 83 ustawy, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że S. S. na przestrzeni 57 lat życia posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 29 lat, 2 miesiące i 27 dni, jednak w dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – strona udokumentowała jedynie 2 lata, 8 miesięcy i 25 dni tych okresów. Organ stwierdził, że w latach 1973 – 1974 oraz 2002 - 2008 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające S. S. przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały bowiem w tym czasie przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Organ zauważył ponadto, że wymieniony w okresach od 17 września 2001 r. do 30 listopada 2001 r., od 1 marca 2002 r. do dnia 31 marca 2002 r., od 1 czerwca 2002 r. do dnia 30 czerwca 2002 r. prowadził działalność gospodarczą, jednak nie opłacał z tego tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, wskutek czego powstały przerwy w ubezpieczeniu. Według oświadczenia S. S., podejmował on prace dorywcze bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego. Organ podkreślił, że podejmowanie przez ww. wspomnianych prac bez ubezpieczenia było jego świadomym wyborem rodzącym określone skutki prawne. Organ uznał, ze w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie warunków wymaganych do przyznania renty w trybie zwykłym. Ponadto, wykazany dochód przypadający na członka rodziny nie pozwala uznać, że wymieniony pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 marca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy S. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji. Za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 wskazanej ustawy należy uznać zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, mający charakter uniemożliwiający podjęcie pracy. Wnioskodawca nie zgodził się z interpretacją organu, polegającą na stwierdzeniu, że tylko całkowita niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej, ponieważ jest to tylko jedna z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a ograniczenia aktywności zawodowej mogą być różne. S. S. podnosi, że ustawa nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego, natomiast najważniejsze są powody dla których nie możliwe jest spełnienie wymagań niezbędnych do otrzymania renty w trybie ustawowym. Zaznaczył, że przerwy w pracy spowodowane były długimi terminami oczekiwania na wizyty lekarskie oraz rozwijającą się chorobą, która uniemożliwiała poruszanie. Stan zdrowia odwołującego ulegał ciągłemu pogorszeniu, co uniemożliwiało podjęcie pracy. Wymieniony nie pracuje, nie pobiera żadnych świadczeń, a ma na utrzymaniu dwoje uczących się dzieci, w związku z czym jego rodzina znajduje się na skraju ubóstwa. Podkreślił również, ze spełnia wszystkie przesłanki wymienione w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję, z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację. Wskazał ponadto, że komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] listopada 2010 r. ustaliła, że S. S. jest całkowicie niezdolny do pracy do dnia 30 września 2011 r., jednocześnie stwierdziła, ze nie można ustalić daty powstania niezdolności. W myśl art. 14 ustawy o emeryturach i rentach, jeśli nie ma możliwości ustalenia ani daty ani okresu powstania niezdolności do pracy za datę powstania niezdolności przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie. Dlatego też za datę powstania niezdolności przyjęto dzień 24 sierpnia 2010 r. (data złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym). Ponadto organ stwierdził, że miesięczny dochód rodziny odwołującego wynosi łącznie 4331,30 zł. brutto, co jest sumą wynagrodzenia jego żony z tytułu wykonywania umów zlecenia (535 zł i 1261 zł brutto), a także wynagrodzenia córki M. S. z tytułu zatrudnienia w kwocie 2535,30 zł. brutto. Na jedną osobę w rodzinie przypada kwota 866,26 zł brutto. Organ zaznaczył, że osiągany w rodzinie dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb strony, jednak bezsprzecznie zaspokaja jego niezbędne, podstawowe potrzeby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S. zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach oraz dokonanie błędnej analizy sytuacji materialnej jego rodziny. Wskazał, że bezpodstawnie do dochodu rodziny wliczono wynagrodzenie otrzymywane przez jego dorosłą córkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest zasadami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Dlatego też, zgodnie z art. 7 kpa, winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak nakazuje art. 9 kpa. Niezbędne jest również zebranie, rozpatrzenie i ocenienie całego materiału dowodowego oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez S. S. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owe zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc organ niesłusznie zawęził pojęcie "szczególnej okoliczności" jedynie do faktu orzeczenia całkowitej niezdolność do pracy zainteresowanej osoby. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Oceniając kwestię spełnienia przesłanek do przyznania renty w drodze wyjątku, trzeba wziąć pod uwagę, że skarżący na przestrzeni 57 lat życia udowodnił ponad 29 – letni okres ubezpieczeniowy. Taki staż ubezpieczeniowy jest okresem znaczącym, mogącym wskazywać, że w czasie wolnym od problemów zdrowotnych skarżący, bez szczególnych powodów nie uchylał się od kontynuowania zatrudnienia i uiszczania składek na ubezpieczenie. Stosowne jest także przytoczenie w niniejszej sprawie uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I UZP 5/05 (publ. OSNP 2006/19-20/305), według której renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Tak więc art. 58 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie odnosi się do art. 57 ust. 2 wymienionej ustawy, który określa minimalny okres składkowy i nieskładkowy. Z tego też względu, w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 58 ust. 1, nie znajduje zastosowania ust. 2 tego przepisu, który w przypadku osób w wieku powyżej 30 lat wymaga, aby 5 letni okres zatrudnienia przypadał w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Sąd w pełni podziela wyżej wskazany pogląd mimo, iż został on wyrażony w odniesieniu do świadczeń przyznawanych za zasadach ogólnych. Ponadto warto zauważyć, że w aktach administracyjnych znajdują się liczne zaświadczenia lekarzy [...] jednoznacznie stwierdzające, że S. S. przez kilka lat zmagał się z dolegliwościami utrudniającymi chodzenie, a poruszając się musiał podpierać się na kulach. Przy tego typu schorzeniach, jak wynika z ww. zaświadczeń, nie wskazane jest długotrwałe chodzenie, stanie czy siedzenie. Zatem kontynuowanie ostatnio wykonywanej pracy operatora maszyn ciężkich przy wskazanych schorzeniach mogło być utrudnione. W związku z powyższym mogły też wystąpić przerwy w wykonywaniu pracy, mimo braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy. Do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji równie istotny jest brak w aktach administracyjnych dokumentu potwierdzającego dochód M. S. Pomimo tego w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że otrzymuje ona z tytułu zatrudnienia miesięcznie kwotę 2535,30 zł brutto. W aktach administracyjnych, zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, brak jest także ustaleń, iż prowadzi ona wspólne z rodzicami gospodarstwo domowe. W konsekwencji prowadzi to do bezpodstawnego uznania przez organ, że dochód osiągany w rodzinie skarżącego, pozwala na zaspokojenie jego niezbędnych, podstawowych potrzeb. Organ wydając decyzję naruszył, opisaną w art. 7 kpa, zasadę dochodzenia do prawdy materialnej, nakazującą podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.