II SA/Wa 1347/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spraw.), , Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi M. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił małoletniemu M. S., reprezentowanemu przez przedstawiciela ustawowego B. S., przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu P. S. Swoje rozstrzygnięcie uzasadnił brakiem przesłanki szczególnych okoliczności, wskutek których zmarły nie uzyskał uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. S. podniosła, że mąż, który zmarł nagle na zawał serca, miał jedynie wykształcenie podstawowe i pracował głównie dorywczo bez ubezpieczenia. Podała, że w 2005 r. zasłabł i od tego czasu leczył się na nadciśnienie, leczenie polegało na przyjmowaniu zalecanych przez lekarza tabletek. Zwróciła również uwagę na trudną sytuację materialną i bytową rodziny. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, ─ nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, ─ nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, ─ nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wyjaśnił też, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałyby tej osobie, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Przez ZUS wskazał, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami, przez które rozumie się zdarzenia nadzwyczajne, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Organ stwierdził, że na 34 lata życia ojca dziecka udokumentowano 7 lat, 11 miesięcy i 29 dni okresów składkowych i nieskładkowych, natomiast w 10-leciu przed zgonem, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – 3 lata 8 miesięcy i 28 dni tych okresów. Zwrócił przy tym uwagę, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga udokumentowania znaczącego okresu ubezpieczenia, zaś brakujący okres winien być niewielki i usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. Prezes ZUS podał, że zmarły od 1 grudnia 2001 r. do 31 marca 2006 r. nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, zaś we wskazanym okresie nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy ani też nie wystąpiła inna okoliczność szczególna będąca przyczyną braku uprawnień do świadczenia ustawowego. Podkreślił też, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, wykonywanie pracy bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego nie można traktować jako okoliczności usprawiedliwiającej brak uprawnień do świadczenia zwykłego. Organ stwierdził wreszcie, że sama trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ nie jest to świadczenie socjalne przyznawane według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. S. wniosła o jej uchylenie, zobowiązanie Prezesa ZUS do wypłacenia renty w drodze wyjątku dla małoletniego M. S. oraz zwolnienie z kosztów sądowych i przyznanie adwokata z urzędu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 8, 9 i 10 oraz uwzględnienie jedynie interesu społecznego w postaci niewydatkowania z budżetu pieniędzy dla syna, zaś nieuwzględnienie praw małoletniego określonych w Konstytucji, w tym do nauki, zabezpieczenia społecznego i innych. Podniosła również, że decyzja została wydana bez przeprowadzenia należytego postępowania, a w szczególności organ nie wziął pod uwagę braku mieszkania oraz możliwości zapewnienia synowi wykształcenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa emerytalna". Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, a ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, jej granice wyznaczają bowiem z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", stosownie do treści art. 124 ustawy emerytalnej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku jest zatem zobowiązany do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien także w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne oraz wydane rozstrzygnięcia nie spełniają wskazanych wymogów. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, wbrew stanowisku organu, nie uzależnia wprost przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od długości stażu ubezpieczonego, ani też od przerw w zatrudnieniu. Istotne jest natomiast ustalenie, czy przyczyną braku uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych były szczególne okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uznaje się w orzecznictwie wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym zdarzenie albo trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Posługując się terminem "szczególne okoliczności" ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek braku uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, lecz o taki przypadek, który mieści się w zakresie semantycznym tego pojęcia, czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1369/10, Lex nr 744 985). Za szczególną okoliczność przyjmuje się w orzecznictwie m.in. stan zdrowia ubezpieczonego, udokumentowany orzeczeniem o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy, który bądź w ogóle wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia bądź ją w znacznym stopniu ogranicza. Nie ulega bowiem wątpliwości, że osoba, wobec której orzeczono częściową niezdolność do pracy, jest mniej konkurencyjna na rynku pracy, a co za tym idzie, ma mniejsze perspektywy uzyskania zatrudnienia. W rozpatrywanej sprawie ojciec dziecka, na co wskazała przedstawicielka ustawowa małoletniego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w 2005 r. zasłabł, pogotowie ratunkowe udzieliło mu pomocy i otrzymał leki na nadciśnienie. Leczył się u lekarza rodzinnego, który wypisywał mu recepty, nie leczył się natomiast u specjalistów. Prezes ZUS zwrócił się do B. S. o nadesłanie dokumentacji medycznej w tym zakresie lub informację o jej braku. Po informacji otrzymanej od ww. o braku stosownej dokumentacji, nie podjął żadnych kroków w celu ustalenia rzeczywistego stanu zdrowia zmarłego przed zgonem. Stanowi to niewątpliwie naruszenie art. 7 K.p.a., bowiem w ocenie Sądu, dokumentacja medyczna mogąca przyczynić się do ustalenia stanu zdrowia ojca dziecka w postaci dokumentacji z pogotowia ratunkowego i od lekarza rodzinnego, istnieje. Zwrócić trzeba też uwagę na to, że ww. zmarł w stosunkowo młodym wieku (34 lata) oraz w trakcie zatrudnienia objętego ubezpieczeniem społecznym. Wbrew poglądowi organu posiadał znaczny ogólny staż ubezpieczeniowy (8 lat) oraz niespełna 4-letni staż ubezpieczeniowy w ostatnim dziesięcioleciu przed zgonem. Z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że gdyby nie śmierć, uzyskałby on staż ubezpieczeniowy uprawniający do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Sytuację taką dostrzega się w orzecznictwie, w świetle którego: "skoro śmierć ubezpieczonego nastąpiła w trakcie zatrudnienia, to należało rozważyć, czy zgon w tej sytuacji nie powinien być traktowany jako szczególna okoliczność, wskutek której zmarły nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Śmierć można uznać bowiem za zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007, II SA/Wa 1336/07, Lex nr 501651). Tym samym swoim działaniem organ dopuścił się naruszenia również przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zaś nie odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii stanu zdrowia zmarłego, także art. 107 § 3 K.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes ZUS zobowiązany będzie do podjęcia działań zmierzających do ustalenia faktycznego stanu zdrowia zmarłego przed zgonem oraz rozważenia zakwalifikowania faktu śmierci ww. w trakcie ubezpieczenia pod kątem okoliczności szczególnych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w myśl art. 152 powołanej ustawy.