II SA/Wa 1349/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Jacek Fronczyk Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej - oddala skargę - Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. O. od decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej, utrzymał w mocy tę decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef Służby Celnej podniósł, że w dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] , na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 i art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował K. O. na stopień służbowy starszego rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. Od aktu tego K. O. złożył, przy piśmie z dnia 2 grudnia 2010 r. odwołanie, w którym wniósł o uchylenie aktu mianowania w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień starszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. Z ostrożności procesowej wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. W odwołaniu K.O. zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 6, art. 7 kpa, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej poprzez niezastosowanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. bez wyjaśnienia kwestii okresu służby w Służbie Celnej, doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Dodatkowo K. O. zarzucił Dyrektorowi Izby Celnej w [...] , że za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął interpretację Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów zawartą w piśmie z dnia 31 października 2009 r. Szef Służby Celnej, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu Służby Celnej. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z dniem 31 października 2009 r. wszedł w życie nowy akt prawny regulujący funkcjonowanie Służby Celnej, tj. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Na mocy przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej został nałożony na kierownika urzędu obowiązek dokonania, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został odpowiednio przepisami art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle tych przepisów zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej do właściwego korpusu, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Nadto ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wprowadziła m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy. Ponadto organ podniósł, że zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. Organ wskazał, że K. O. przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, tj. w dniu 31 października 2009 r., pełnił służbę w stopniu starszego rewidenta celnego, zatem mając na uwadze dyspozycję art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, należało określić K. O. stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej. Szef Służby Celnej podkreślił przy tym, że w przypadku określenia funkcjonariuszowi nowego stopnia organ ma niewielką swobodę, a mianowicie nie może go mianować na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust 2 - 6 art. 223 ustawy. Mianowanie do określonego korpusu Służby Celnej ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uzależniła od posiadanego uprzednio stopnia służbowego, z wyjątkiem art. 223 ust. 3 pkt 2. Organ jest zatem związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223. Szef Służby Celnej po zbadaniu, czy przypisanie funkcjonariusza do danego korpusu nastąpiło zgodnie z wolą ustawodawcy, stwierdził, że mianowanie K. O., w oparciu o art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, nastąpiło prawidłowo do korpusu podoficerów Służby Celnej. Organ II instancji podniósł, że stosownie do przepisu art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6 wyżej wymienionego artykułu, w ramach danego korpusu, uzależnione jest m.in. od okresu służby w Służbie Celnej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu Służby Celnej. Powyższe kryteria nie mają wpływu na przynależność do określonego korpusu. Jednocześnie organ podkreślił, że K. O. nie kwestionował aktu mianowania w zakresie przypisania funkcjonariusza do korpusu podoficerów Służby Celnej, ale wniósł o mianowanie na wyższy stopień służbowy w tym korpusie. W związku z tym organ wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 i wyjaśnił, że z przepisu art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wynika, iż określone wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określony stopień w ramach danego korpusu, a nie stanowią przesłanki powstania po stronie funkcjonariusza roszczenia o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Zatem roszczenie o mianowanie na stopień służbowy funkcjonariuszowi nie przysługuje, gdyż akt ten, jako wyraz podległości służbowej nie podlega kontroli instancyjnej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując Szef Służby Celnej stwierdził, że akt mianowania Dyrektora Izby Celnej w [...] został wydany zgodnie z prawem. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. O. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy oraz art. 18 ust. 1 i 3 ustawy Kodeks pracy poprzez dopuszczenie do nierównego traktowania skarżącego w stosunku do innych funkcjonariuszy celnych, 2. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, 3. art. 6 kpa, tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 5 w zw. z art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o pisemne polecenie Szefa Służby Celnej z dnia 31 października 2009 r. i załączone do pisma kryteria punktowe, 4. art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że od dnia wstąpienia do Służby Celnej do dnia mianowania go z dniem [...] listopada 2009 r. na stanowisko służbowe starszego rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej, tj. przez okres 11 lat, nie otrzymał mianowania na wyższy stopień służbowy mimo nienagannego pełnienia służby. W dalszej kolejności skarżący przypomniał, że [...] listopada 2009 r., na mocy aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w [...] , został mianowany na stopień służbowy starszy rewident celny w korpusie podoficerów Służby Celnej i podkreślił, że akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w najmniejszym stopniu nie uwzględnia przepisów art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem skarżącego, rażącym naruszeniem w zakresie prawa materialnego jest to, iż Szef Służby Celnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] w przedmiocie mianowania go z pominięciem przepisu art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Oba organy naruszyły tym samym wskazany przepis. Zdaniem skarżącego brak przepisów art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej w podstawie prawnej aktu mianowania wskazuje na pominięcie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie było obligatoryjne. Podniósł, że Dyrektor Izby Celnej w [...] otrzymał pisemne "polecenie" Szefa Służby Celnej z dnia 13 października 2009 r., nakazujące stosowanie załączonych Kryteriów punktowych przy dokonywaniu mianowań. Powyższa okoliczność, w zestawieniu z faktem niezastosowania przy mianowaniu art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazuje jednoznacznie, że Dyrektor Izby Celnej w [...] nie kierował się dyspozycją ustawy lecz wytycznymi przełożonego. Podkreślił, że kryteria punktowe, narzucone w drodze polecenia służbowego Dyrektorowi Izby Celnej w [...] , nie tylko spowodowały niezastosowanie art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, ale doprowadziły do zastosowania kryteriów pozaustawowych. Skarżący zarzucił organowi, że postępowanie w przedmiocie mianowania nie objęło kwestii służby w Służbie Celnej, doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej mimo, że taki wymóg wynika z art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, a to spowodowało daleko posuniętą dyskryminację. Skarżący wskazał, że okres jego służby i doświadczenie wskazują, że jeszcze przed wejściem w życie nowej ustawy o Służbie Celnej powinien otrzymać mianowanie na stopień starszego dyspozytora celnego. Okoliczność spełniania przez niego przesłanek do awansu na stopień służbowy starszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów jest bezsporna i wynika wprost z okresu służby, doświadczenia i wykształcenia. Skarżący zarzucił ponadto, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Zdaniem skarżącego, organ II instancji nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Zdaniem skarżącego, decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 kpa, wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga K. O. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. W świetle postanowień art. 223 ust. 7 tej ustawy, określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2 – 6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Nie jest sporne pomiędzy stronami, iż skarżący w dniu wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej (31 października 2009 r.), pełnił służbę w stopniu starszego rewidenta celnego. Mając na względzie przepis art. 223 ust. 1 powołanej ustawy, kierownik urzędu był obowiązany w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy dokonać mianowania skarżącego na nowy stopień służbowy we właściwym korpusie wskazanym w ust. 2 – 6 powołanego artykułu. Dla funkcjonariusza, zajmującego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej stanowisko starszego rewidenta celnego, przyporządkowano w nowej ustawie o Służbie Celnej korpus podoficerów Służby Celnej. Ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Wobec tego Dyrektor Izby Celnej w [...] prawidłowo określił skarżącemu stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej. Zwrócić uwagę należy, iż przepis art. 223 nowej ustawy o Służbie Celnej należy do przepisów przejściowych, dostosowawczych, którego zadaniem jest umiejscowienie funkcjonariuszy Służby Celnej w nowej strukturze organizacyjnej Służby Celnej poprzez przeniesienie ich ze starego reżimu organizacyjnego do nowopowstałych korpusów Służby Celnej. Powyższą tezę potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w którym czytamy, cyt.: "Przepisy przejściowe ustawy przewidują płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą (...)" – Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 1492. Powołany przepis niewątpliwie nie służy awansowaniu funkcjonariuszy. W świetle powyższych rozważań nie można zaakceptować poglądu skarżącego, iż akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. został wydany z naruszeniem gwarancji konstytucyjnych czy też przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 223 ust. 5 nowej ustawy o Służbie Celnej, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy orzekające w sprawie mianowania skarżącego na stopień służbowy starszego rewidenta celnego nie zastosowały się do dyspozycji art. 223 ust. 7 nowej ustawy o Służbie Celnej, należy wskazać, iż przepis ten nie określa kryteriów przyporządkowywania funkcjonariusza do korpusu Służby Celnej, lecz ustala przesłanki uwzględniane przy mianowaniu funkcjonariusza na stopień służbowy. Ten ostatni element rozstrzygnięcia organu Służby Celnej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 stwierdził, które to stanowisko zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej. Jednakże tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2 – 6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu, funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). W świetle powyższego, Sąd nie jest władny oceniać, czy skarżący zasadnie na przestrzeni ostatnich 11 lat służby nie był awansowany, czy też jego doświadczenie zawodowe, zdobyte wykształcenie, kwalifikacje, przemawiają za mianowaniem na wyższy stopień służbowy. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów procesowych dostrzec należy, iż sam akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia funkcjonariuszowi korpusu Służby Celnej, oceniany przez pryzmat wymogów stawianych decyzji administracyjnej, jest decyzją ułomną. Wynika to z faktu, że w dacie orzekania organ Służby Celnej przyjmował, iż przedmiotowy akt mianowania nie był decyzją administracyjną, lecz aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej, co w dacie orzekania potwierdzała przyjęta przez sądy administracyjne linia orzecznicza. Dopiero powołana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., zmieniła praktykę orzeczniczą. Trzeba jednak podkreślić, iż postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji przeprowadza postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzja organu II instancji jest decyzją reformatoryjną, co oznacza, iż mniej istotne uchybienia organu I instancji mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji, bez konieczności uchylania decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Szef Służby Celnej poddał wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] akt mianowania kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne, w trybie przepisów k.p.a., a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku