II SA/Wa 1349/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Radziszewska- Krupa (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes ZUS") decyzją z [...] kwietnia 2018r., po rozpatrzeniu wniosku A.T.(zwany dalej "Skarżącym") z [...] kwietnia 2018r., stosując art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2017r., poz. 1383 ze zm., zwana dalej: "u.e.r.FUS"), odmówił przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes ZUS w uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Warunki te muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że Skarżący na przestrzeni 57 lat życia, do powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentował 23 lata, 2 miesiące i 20 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Skarżący w 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentował tylko 5 miesięcy i 3 dni okresów składkowych. W latach 1992-2001, 2002-2005, 2012-2017 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W sprawie nie wykazano szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwach wobec Skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowitą niezdolność do pracy, uniemożliwiającą kontynuowanie zatrudnienia, ustalono dopiero od [...] września 2017r. Nie istniały zatem, do tego dnia, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Prezes ZUS wskazał też, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna Skarżącego, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. 2. Skarżący w "odwołaniu" z 8 maja 2018r. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie renty w drodze wyjątku, wskazując, że jest chory i pozostaje bez środków do życia. Skarżący podniósł, że od 2002r. ma problem z kręgosłupem i jego silne bóle doprowadziły do zwolnienia z pracy – [...]grudnia 2002r. Choroba uniemożliwiła mu podjęcie pracy. Przez długie lata był zarejestrowany jako bezrobotny, ale nie otrzymywał ofert pracy. W 2007r. nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia Skarżącego, a w 2010r. stwierdzono częściową niezdolność do pracy. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] stycznia 2018r. stwierdził całkowitą niezdolność do pracy Skarżącego od [...] września 2017r. Skarżący nie posiada też żadnych środków do życia. Do 2017r. wspierała go finansowo siostra, która zmarła [...] czerwca 2017r. Obecnie został sam, bez środków do życia. 3. Prezes ZUS decyzją z [...]czerwca 2018r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu Prezes ZUS ponownie wskazał, że Skarżący w wieku 57 lat - do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy - udokumentował 23 lata, 2 miesiące i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego. Okres ten powinien być adekwatny do wieku ubezpieczonego, a niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. W 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym dzień zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym Skarżący udokumentował tylko 5 miesięcy i 3 dni okresów składkowych. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z akt sprawy wynika, że Skarżący przez ponad 13 lat (od [...] grudnia 2003r. do [...] stycznia 2015r. oraz od [...]lipca 2015r. do [...] września 2017r.) nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, iż niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. Lekarz orzecznik ZUS nie ustalił Skarżącemu w ww. okresach całkowitej niezdolność do pracy, a nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia Skarżącego lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Całkowitą niezdolność Skarżącego do pracy ustalono orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2018r. od [...] września 2017r. Zdaniem Prezesa ZUS istniejąca od [...]października 2007r. do [...] października 2008r. częściowa niezdolność do pracy nie uniemożliwiała podjęcia zatrudnienia, tylko je ograniczała. Dodatkowo wykonywanie zatrudnienia z pominięciem ubezpieczenia, jakkolwiek może być zrozumiałe ze względu na przymus ekonomiczny, ale nie może być uznane za okoliczność szczególną, na której zaistnienie sam zainteresowany nie miał wpływu. 4. Skarżący w skardze z 19 lipca 2018r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Prezesa ZUS z [...] czerwca 2018r. i o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezesa ZUS. W uzasadnieniu Skarżący podniósł argumentację zbieżną z tą, która została podniesiona w odwołaniu. 5. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Skarga ma uzasadnione podstawy. 2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd, zgodnie z art. 134 § 2 P.p.s.a. nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. 3. Zdaniem Sądu jakkolwiek akta sprawy wskazują, że Prezes ZUS dysponował obszernym materiałem dowodowym, tym niemniej nie można uznać, że organ ten, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo - zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. - rozpatrzył dowody znajdujące się w aktach z punktu widzenia przesłanki wynikającej z art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS. Zdaniem Sądu ww. uchybienie procesowego, jak również brak wyrażenia przez Prezesa ZUS prawidłowych, zgodnych z art. 80 k.p.a., ocen, bądź nie danie wyrazu tym ocenom w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również nie podanie ocenie wszystkich okoliczności faktycznych podnoszonych przez Skarżącego z punktu widzenia ww. przepisu prawa materialnego w uzasadnieniu ww. decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., wskazywało, że zaskarżona decyzja nie mogła być uznana za prawidłową. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS, który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 124 u.e.r.FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS, podejmując decyzję jest związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem ww. organu administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest więc kluczowe i pierwszoplanowe, a także niezbędne do zastosowania normy prawa materialnego. Prowadząc postępowanie administracyjne organ administracyjny powinien zatem realizować zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a w związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić ponadto należy, że uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zasada ta stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu, Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję uchybił przede wszystkim jednemu z ww. obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS, które uniemożliwiły nabycie przez Skarżącego uprawnień w trybie zwykłym oraz nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Doszło zatem przede wszystkim do naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w sposób należyty rozważono okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Za zbyt ogólnikowe i niepoparte bliższą analizą zebranych materiałów dowodowych i całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, należy uznać stwierdzenie Prezesa ZUS o braku po stronie Skarżącego szczególnych okoliczności niewypracowania ustawowych uprawnień do świadczeń o charakterze emerytalno-rentowym. W sprawie bezsporne jest, że Skarżący na przestrzeni 57 lat życia, czyli do powstania całkowitej niezdolności do pracy wykazał 23 lata, 2 miesiące i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Bezsporne jest również, że Skarżący był częściowo niezdolny do pracy od [...] października 2007r. do [...] października 2008r. (w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Lekarza orzecznika ZUS z [...] maja 2008r.). Bezsporne jest również i to, że Skarżący otrzymał orzeczenie Lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2018r., w którym orzeczono o całkowitej niezdolności do pracy Skarżącego do [...] października 2019r. i wskazano, że data całkowitej niezdolności do pracy powstała [...] września 2017r., jak również to, że długotrwała niezdolność do pracy Skarżącego nie powstała od [...] grudnia 2003r. do [...] czerwca 2005r. Zdaniem Sądu uwadze Prezesa ZUS uszło, że Skarżący w pismach składanych do Prezesa ZUS wyjaśnił też, że częściowa niezdolność do pracy istniejąca od [...] października 2007r. do [...] października 2008r. i powstała w związku z operacją kręgosłupa, która przyczyniła się do ustania małżeństwa Skarżącego, jak również spowodowała zarejestrowanie Skarżącego w urzędzie pracy bez otrzymania konkretnych propozycji pracy, a nikt nie chciał Skarżącego zatrudnić na stałe z uwagi na jego kłopoty zdrowotne. Skarżący wskazywał też, że problemy z kręgosłupem zaczęły się znacznie wcześniej i przyczyniły się do operacji kręgosłupa. Należało też rozważyć czy w sprawie nie ma znaczenia okoliczność pracy Skarżącego jako kierowcy w kontekście problemów z kręgosłupem. Wskazać należy, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nie zawsze jedynie stwierdzona całkowita niezdolność do pracy stanowi usprawiedliwioną przyczynę uniemożliwiającą kontynuowanie zatrudnienia. NSA w wyroku z 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 500/10 zwrócił uwagę, że w art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS ustawodawca nie związał pojęcia szczególnych okoliczności z datą powstania niezdolności do pracy, co miałoby skutkować oceną zaistnienia tych okoliczności tylko do daty powstania niezdolności do pracy. Nie można zatem interpretować art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej ubezpieczonego uzasadniający przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenie aktywności zawodowej może być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy. Sąd stwierdza ponadto, że Skarżący, co wynika z dokumentów znajdujących się w aktach – zaświadczenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] listopada 2017r. - korzystał z pomocy Państwa w zakresie dożywiania: od kwietnia do grudnia 2009r., od marca do czerwca 2010r. od listopada do grudnia 2010r., od kwietnia do czerwca i od sierpnia do grudnia 2011r., od lutego do grudnia 2012r., od lutego do sierpnia i od października do grudnia 2013r., od marca do maja i od sierpnia do grudnia 2014r. Skarżącemu przyznano także z powodu niepełnosprawności okresowy zasiłek od marca do lipca i od września do listopada 2009r., za styczeń i od kwietnia do lipca i za grudzień 2010r., od stycznia do grudnia 2011r., za luty i marzec 2012r., jak również zasiłek z powodu długotrwałej choroby za luty, marzec 2010r. Skarżący otrzymywał też zasiłek dla osoby samotnie gospodarującej i zasiłek na zakup opału w okresach wskazanych w ww. zaświadczeniu. Okoliczności te wskazują, że Skarżący, z uwagi na kłopoty zdrowotne nie był w stanie podjąć zatrudnienia już wcześniej, przed stwierdzeniem całkowitej niezdolność do pracy, o której mowa w orzeczeniu Lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2018r. Tymczasem Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji stwierdził, że przed datą stwierdzonej całkowitej niezdolności do pracy, nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia. Sąd oceny tej nie uznaje za prawidłową w kontekście art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy pominięto ww. okoliczności wynikające z akt administracyjnych sprawy. Sąd wskazuje ponadto, że z akt sprawy, którymi dysponował Prezes ZUS wynikało ponadto, że Skarżący w swoim piśmie z 21 lutego 2018r. wskazał m.in., że 21 marca 2014r. doznał urazu lewej nogi i ręki, zaś 16 czerwca 2015r. doznał urazu oka i oczodołu, zaś 1 września 2015r. doznał wylewu spojówkowego. Skarżący w piśmie z 14 marca 2018r. wyjaśnił ponadto, że od stycznia do czerwca 2015r. prowadził działalność gospodarczą w branży budowlanej. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że okoliczności powyższe, podnoszone przez Skarżącego w ww. pismach, nie zostały wzięte pod rozwagę przez Prezesa ZUS, a z całą pewnością organ administracyjny nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie można zatem uznać, że Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję w pełni uwzględnił przesłankę "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS. Należy także podkreślić, że skoro u Skarżącego począwszy od października 2007r. istniały trudności zdrowotne o takim stopniu nasilenia, które mogły stanowić istotną przeszkodę do podjęcia zatrudnienia, a mimo to Skarżący podjął w styczniu 2015r. próbę prowadzenia działalności gospodarczej, którą kontynuował do urazu oka i oczodołu w czerwcu 2015r. należało te okoliczności wziąć pod rozwagę, gdy rozpatrywany był wniosek Skarżącego o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy. W ocenie Sądu wszystkie ww. okoliczności powinny być rozważone przez Prezesa ZUS jako okoliczności szczególne, które uniemożliwiły Skarżącemu wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. Organ administracyjny powinien więc rozważyć czy stan zdrowia Skarżącego i podjęta przez niego próba prowadzenia działalności gospodarczej, zniweczona kolejnym urazem w czerwcu 2015r. (oko i oczodół) nie były okolicznościami szczególnymi, które stanowiły niezależne od Skarżącego obiektywne przeszkody, niemożliwe do przezwyciężenia przez Skarżącego. Jest to bowiem niezbędne w świetle zarówno art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również ww. przepisu art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS. 4. Prezes ZUS przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oceni więc, zgodnie z art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., czy występowanie przerw w zatrudnieniu Skarżącego w okresie od 2007r. do [...] stycznia 2015r. oraz od [...] lipca 2015r. do [...] września 2017r., choć całkowita niezdolność do pracy u Skarżącego powstała [...]września 2017r., zgodnie z orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z [...] stycznia 2018r., nie miało charakteru przyczyn obiektywnie istniejących, niezależnych od woli Skarżącego, uniemożliwiających wypracowanie przez Skarżącego wymaganego okresu zatrudnienia w ostatnim dziesięcioleciu. Jest to szczególnie istotne z punktu widzenia wypełnienia ww. przesłanki "szczególnych okoliczności" z art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS., w wyniku których nie spełnił On wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych, także w kontekście podjęcia przez Skarżącego zatrudnienia w 2015r. Możliwe jest również uzupełnienie przez organ administracyjny materiału dowodowego w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wyżej wątpliwości, a następnie dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z uwzględnieniem ww. zasad ogólnych k.p.a. Prezes ZUS powinien również wyjaśnić szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie, tak aby w sposób należyty wypełnić zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., jak również zasadę zaufania do organów administracyjnych wyrażoną w art. 8 k.p.a. 5. Sąd, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.