I OSK 500/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Marian Wolanin ( spr. ) Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu dnia 11 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1529/09 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...]. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1529/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. A. D. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku wskazując, iż znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Od dnia [...] grudnia 1999 r. stwierdzono u niej całkowitą niezdolność do pracy z powodu [...]. Obecnie pozostaje pod opieką specjalisty i leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego w Z. Mieszka wraz z matką w budynku (2 pomieszczenia o łącznej powierzchni 16 m2) znajdującym się w złym stanie technicznym bez zaplecza sanitarnego. Prowadzi odrębne gospodarstwo i utrzymuje się jedynie z zasiłku stałego i zasiłków celowych z pomocy socjalnej. Wypracowała 13 lat i 2 miesiące, w tym na urlop wychowawczy przypadają 4 lata i niespełna 2 miesiące. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezes ZUS odmówił przyznania A. D. wnioskowanego świadczenia. Na przestrzeni 39 lat życia wnioskodawczyni udowodniła okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 13 lat i 26 dni. Okresy nieskładowe zostały uwzględnione w wymiarze nieprzekraczającym 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, zainteresowana udowodniła 3 lata, 7 miesięcy i 26 dni tych okresów. Z dniem [...] stycznia 1995 r. wnioskodawczyni zaprzestała pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a całkowita niezdolność do pracy powstała od dnia [...] grudnia 1999 r. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem we wskazanym okresie nie orzeczono wobec A. D. całkowitej niezdolności do pracy. Nie zaistniały zatem, w podanym okresie, przeszkody do kontynuowania zatrudnienia oraz ubezpieczenia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia przewidzianego przepisami ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, iż była zmuszona zrezygnować z pracy w ostatnim miejscu zatrudnienia - [...] w Łodzi z powodu trwającego rozwodu i koniecznością przeprowadzenia się z Łodzi do matki zamieszkałej we wsi M. Dzieci odwołującej się były wówczas zbyt małe aby pozostawić je same w domu bez opieki. Z powodu braku pomocy najbliższych odwołująca się musiała zrezygnować z pracy. W ocenie strony, już wówczas pojawiły się objawy choroby psychicznej i już od 1996 r. odwołująca się nie była osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. wskazując, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niespełnienie powyższego warunku powoduje, że nie można skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Jakkolwiek świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, jednak nie może on pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do przyznania takiego świadczenia. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku pracownika, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków do ubezpieczenia spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Od dnia zaprzestania pobierania zasiłku dla bezrobotnych ([...] stycznia 1995 r.) do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy ([...] grudnia 1999 r.) wystąpiła przerwa w wykonywaniu przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Niespełnienie warunków na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawczyni w wymienionym okresie nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Oddalając skargę A. D. na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2009 r. wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1529/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie nie można Prezesowi ZUS zarzucić naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, bowiem organ zasadnie uznał, iż w ustalonym stanie faktycznych po stronie skarżącej nie zachodzi przesłanka "szczególnych okoliczności". Nie jest bowiem sporne, iż od dnia zaprzestania pobierania zasiłku dla bezrobotnych, tj. od dnia [...] stycznia 1995 r. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, tj. do dnia [...] grudnia 1999 r. A. D. pozostawała poza ubezpieczeniem. Skarżąca przerwy w zatrudnieniu usprawiedliwia istotnymi zmianami w życiu osobistym, mianowicie rozwodem i stresem z tym związanym, koniecznością sprawowania opieki nad dziećmi rozpoczynającymi edukację w szkole podstawowej. W tym trudnym dla skarżącej okresie nie pozostała ona sama z problemami rodzinnymi, lecz mogła liczyć na pomoc matki, do której się wprowadziła. Tego typu zdarzenia niewątpliwie negatywnie wpływają na dotychczasowe życie, burzą ustalony porządek, powodują stres związany z odnalezieniem się w nowej, najczęściej mało sprzyjającej rzeczywistości. Jednakże zdarzenia takie mają charakter powszechny, przyczyniają się do dokonywania wyborów życiowych, których skutki nie zawsze są zgodne z wcześniejszymi oczekiwaniami. Jako sytuacje występujące dość często i dotyczące znacznej grupy społecznej, samodzielnie nie mogą być kwalifikowane jako "okoliczności szczególne" w rozumieniu przepisów ustawy emerytalno-rentowej. Ponadto, skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów wskazujących na niemożność podjęcia pracy zarobkowej w spornym okresie z powodu choroby, bowiem w tym czasie nie podejmowała leczenia. Po raz pierwszy podjęła leczenie w dniu [...] grudnia 1999 r., kiedy to została przymusowo hospitalizowana w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w Z. na Oddziale [...]. Wówczas to rozpoznano u niej [...] pod postacią [...]. Orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2008 r. zostało wydane w oparciu m.in. o przeprowadzone bezpośrednie badania i dokonaną analizę przedstawioną w dokumentacji medycznej, w tym dokumentacji z przebiegu leczenia ambulatoryjnego i kart leczenia szpitalnego w okresie od dnia [...] grudnia 1999 r. do dnia [...] marca 2000 r., i Prezes ZUS orzekając w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku jest związany tym orzeczeniem. Organ dołożył zatem szczególnej staranności w badanym przypadku, albowiem ponownie rozpoznając sprawę A. D. zobowiązał Departament Orzecznictwa Lekarskiego do poddania powyższego orzeczenia kontroli w trybie nadzoru Prezesa ZUS. Poddane kontroli nadzorczej orzeczenie Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest zgodne z zasadami orzecznictwa lekarskiego, zarówno co do ustalonego stopnia niezdolności do pracy jak i daty jej powstania. Dane zaś zawarte w dokumentacji nie dają podstaw do ustalenia daty powstania niezdolności do pracy w okresie od dnia [...] stycznia 1996 r. do dnia [...] lipca 1996 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1529/09 wniosła A. D. zarzucając naruszenie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że całkowita niezdolność do pracy aby mogła uzasadniać istnienie szczególnych okoliczności musi występować w okresie przerw w ubezpieczeniu, które były powodem nieprzyznania świadczenia w trybie zwykłym, a przerwy te występować muszą nie później niż do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy; podczas gdy takie ograniczenie czasowe nie wynika z treści tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że Prezes ZUS i Sąd, dokonując oceny, czy występują warunki do przyznania A. D. świadczenia w drodze wyjątku w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ograniczyli się do analizy, czy w okresie przerwy w ubezpieczeniu - ale tylko przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy - występują szczególne okoliczności uniemożliwiające podjęcie pracy. Pominięcie dalszego okresu przerwy w ubezpieczeniu od chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy do chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest wynikiem błędnej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis ten, zważywszy jego literalne brzmienie, a w szczególności użycie czasu teraźniejszego: "nie spełniają warunków", "nie mogą podjąć pracy", co oznacza, że teraz - w chwili obecnej nie spełniają warunków i teraz w chwili rozpoznawania wniosku nie mogą podjąć pracy - nie czyni żadnych ograniczeń czasowych ani co do stażu pracy, ani co do występowania okresów przerw w pracy. Dla oceny występowania warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku ważne są zatem okresy braku ubezpieczenia, aż do chwili złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia. Takie rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest tym bardziej uzasadnione, że w okresie ok. 10 lat istnienia u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy (od 1999 r.) spowodowane ciężką chorobą psychiczną, wykluczającą podjęcie racjonalnych decyzji uzewnętrzniających chęć podjęcia pracy, gdyby nie ta choroba psychiczna zainteresowana z całą pewnością podjęłaby pracę i "dopracowałaby" okres brakujący do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawarty w niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w sposób przedstawiony w tej skardze jest zasadny. Zgodnie z powołanym art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Warunkiem dopuszczalności przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest zatem niemożliwość podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, i brak niezbędnych środków utrzymania, gdy wskutek szczególnych okoliczności osoby takie nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Wymienione okoliczności – jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji - muszą zaistnieć kumulatywnie. Okoliczności te muszą jednak zaistnieć w chwili wnioskowania o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie przez Sąd pierwszej instancji było więc dokonanie oceny, czy Prezes ZUS prawidłowo ustalił brak zaistnienia szczególnych okoliczności w niespełnieniu przez skarżącą ustawowych warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Kwestia uznania skarżącej za całkowicie niezdolną do pracy – stosownym orzeczeniem – oraz nieposiadanie przez nią niezbędnych środków utrzymania, nie jest bowiem kwestionowane przez organ orzekający i Sąd pierwszej instancji. Za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych powodujące niespełnienie ustawowych warunków do przyznania emerytury lub renty w trybie zwykłym, nie musi być jednak uznawana jedynie okoliczność daty powstania całkowitej niezdolności do pracy i w konsekwencji tego ocena zaistnienia szczególnych okoliczności jedynie do tej daty. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał bowiem, iż nie można czynić Prezesowi ZUS zarzutu, że badając spełnienie ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności", jako datę powstania całkowitej niezdolności do podjęcia zatrudnienia przyjął datę określoną w orzeczeniu Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2008 r., tj. dzień [...] grudnia 1999 r. W tym względzie należy przyznać rację skarżącej kasacyjnie, iż w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca nie związał pojęcia szczególnych okoliczności z datą powstania niezdolności do pracy, co miałoby skutkować oceną zaistnienia tych okoliczności tylko do daty powstania niezdolności do pracy. Błędnie więc w zaskarżonym wyroku przyjęto, jakoby w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych miała rozstrzygające znaczenie do stwierdzenia zaistnienia ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności" data powstania u skarżącej niezdolności do pracy. Taka ocena Sądu pierwszej instancji narusza zatem powołany art. 83 ust. 1, jako przepis prawa materialnego, co umożliwia rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny także skargi złożonej na decyzje Prezesa ZUS, uznając je z tego samego względu za naruszające powołany art. 83 ust. 1. Ponadto, w zaskarżonych decyzjach Prezes ZUS nie dokonał oceny znaczenia dla zastosowania powołanego art. 83 ust. 1, podniesionej przez skarżącą okoliczności braku możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad małymi dziećmi, gdy z art. 18 Konstytucji RP jednoznacznie wynika, iż rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Właśnie w kontekście powołanego art. 18 Konstytucji RP, Prezes ZUS zobowiązany był do szczególnie wnikliwego wyjaśnienia i oceny, czy brak spełnienia przez skarżącą ustawowych warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany był koniecznością sprawowania opieki nad małymi dziećmi bez jakiejkolwiek możliwości zapewnienia im tej opieki w inny sposób umożliwiający skarżącej zatrudnienie skutkujące nabyciem uprawnień do uzyskania świadczeń z ubezpieczenia społecznego w trybie zwykłym. W związku z powyższym, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie decyzje Prezesa ZUS. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający wyjaśni i oceni, czy nie podejmowanie zatrudnienia przez skarżącą spowodowane zostało koniecznością sprawowania przez nią opieki nad małymi dziećmi i brakiem zapewnienia im tej opieki w jakikolwiek inny sposób, jako okolicznością mogącą mieć znaczenie dla uznania jej za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przy uwzględnieniu art. 18 Konstytucji RP, uniemożliwiającą spełnienie ustawowych warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym.