II SA/Wa 1361/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. U. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. oddala skargę Szef Służby Celnej postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). stwierdził niedopuszczalność odwołania E. U. od propozycji Dyrektora Izby Celnej w [...]z [...]grudnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu podano, iż Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323 z późn. zm.), pismem z [...]grudnia 2010 r. nr [...]złożył funkcjonariuszowi celnemu E. U. propozycję określającą warunki pełnienia służby. Otrzymanie propozycji wymieniona potwierdziła własnoręcznym podpisem i w pisemnym oświadczeniu złożonym 27 grudnia 2010 r. przyjęła otrzymaną propozycję. Pismem z 10 stycznia 2011 r. E. U. złożyła "odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...]z dnia [...]grudnia 2010 r. znak: [...]", skierowane do Szefa Służby Celnej, wnosząc o uchylenie złożonej propozycji i przedstawienie propozycji stanowiska starszego eksperta Służby Celnej, ewentualnie uchylenie powyższej propozycji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Celnej w [...]. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania, organ wskazał, iż środek zaskarżenia w postaci odwołania przysługuje od decyzji administracyjnych. Propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie ma natomiast takiego charakteru. Powołując się na poglądy doktryny organ podkreślił, że przez decyzję rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Materialnoprawną podstawą złożenia propozycji funkcjonariuszowi był przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, który nie dawał kierownikowi urzędu uprawnienia do dokonywania w sposób władczy, zmiany warunków pełnienia służby. Z treści art. 222 ust. 3 i 5 wspomnianej ustawy, jednoznacznie wynika, że propozycja składana funkcjonariuszowi celnemu, to jednostronne oświadczenie woli, kierownika urzędu, proponujące jedynie nowe warunki służby. Funkcjonariusz może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie oświadczenie woli. Odwołująca mając możliwość odmowy przyjęcia propozycji Dyrektora Izby Celnej w [...] oświadczeniem woli z 27 grudnia 2010 r. zgodziła się na zmianę warunków pełnienia służby. Organ wyjaśnił, iż stosunek służbowy skarżącej jest stosunkiem administracyjnoprawnym, który powstał w drodze mianowania do służby. Nie jest to jednak równoznaczne z przyjęciem, że wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach tego stosunku są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie w ustawowym terminie 7 dni, oświadczenia w tym zakresie przez funkcjonariusza celnego, spowoduje wydanie zgodnie z art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji we wspomnianym przedmiocie, umożliwi dopiero w tym momencie wniesienie odwołania, a przez to również i kontrolę propozycji w trybie administracyjnym. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. U. zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 127 kpa, poprzez ograniczenie prawa do złożenia odwołania, przez uznanie, iż propozycja stanowiska służbowego nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym nie przysługuje od niej odwołanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż Dyrektor Izby Celnej w [...] złożył pisemną propozycję określającą stanowisko eksperta Służby Celnej mimo, iż kryteria przedstawiane w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej oraz wykształcenie i kwalifikacje zawodowe strony odpowiadają stanowisku starszego eksperta Służby Celnej. Skarżąca zaznacza, że wydane przez Szefa Służby Celnej postanowienie z [...]kwietnia 2011 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od propozycji Dyrektora Izby Celnej w [...], rażąco narusza art. 127 kpa, przez pozbawienie możliwości odwołania się od niekorzystnej decyzji administracyjnej. Według skarżącej, pisemna propozycja stanowiska służbowego, złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, ma charakter decyzji administracyjnej, w związku z czym podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca odwołała się do orzecznictwa wypracowanego przez sądy administracyjne na gruncie spraw dotyczących odwołania od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej podkreślając, iż regulacje dotyczące propozycji stanowisk mają również charakter przepisów transformacyjnych, a ich celem jest systemowe dopasowanie stanowisk w Służbie Celnej określonych na podstawie dotychczasowej ustawy do nowej pragmatyki służbowej. Ponadto, skarżąca odwołała się do orzeczeń sądowoadministracyjnych wydawanych w sprawach na gruncie innych pragmatyk służbowych takich jak np. ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji podkreślając, że przedłożona propozycja głęboko ingeruje w treść stosunku służbowego określając oprócz miejsca pełnienia służby, także stanowisko służbowe i uposażenie. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA, podstawowym kryterium dla oceny, czy dany akt, skierowany do funkcjonariusza przez organ danej służby, ma charakter decyzji administracyjnej, jest istotność zmian, jakie wprowadza ten akt w stosunku służbowym. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że na tryb administracyjny w sytuacji przedmiotowych "propozycji" wskazał również sam Szef Służby Celnej akceptując upubliczniony przez Ministerstwo Finansów protokół z 26 października 2010 r. ze spotkania ze związkami zawodowymi, które odbyło się 22 października 2010 r., z którego wynika, że "w sytuacji kiedy funkcjonariusz celny przyjmie przedstawioną jemu propozycję stanowiska, wówczas zachowana zostaje administracyjna droga odwoławcza". W związku z powyższym zarzuciła, że została wprowadzona w błąd przez Szefa Służby Celnej i pozbawiona możliwości odwołania się od propozycji zawierającej nieprawidłowości formalno-prawne i merytoryczne, a tym samym pozbawiona prawa do drogi sądowej w sprawach zasadniczych dla treści stosunku administracyjnoprawnego. Skarżąca podniosła, też zarzuty merytoryczne odnośnie otrzymanej propozycji, jak pominięcie przy określaniu stanowiska doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia. Wskazała, iż zaproponowane stanowisko jest niższe niż wynikające z obiektywnych kryteriów awansowych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. oraz zarzuciła organowi nieprzestrzeganie § 3 ust. 3 Zarządzenia Nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił, że złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy propozycja, jest jednostronnym oświadczeniem woli kierownika urzędu proponującym jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz celny może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie stosowne oświadczenie woli. Dyrektor izby celnej przedkładając propozycję pełnienia służby, nie posiada kompetencji do władczego ustalania warunków jej pełnienia, lecz jedynie określa, będące konsekwencją dotychczasowego zatrudnienia, warunki pełnienia służby na gruncie nowej ustawy o Służbie Celnej, w tym miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie, przy czym nie niższe od dotychczas otrzymywanego (art. 222 ust. 4 ustawy). Pisemna propozycja nie może być zatem utożsamiana z ostatecznym rozstrzygnięciem jakim jest decyzja administracyjna, gdyż przepis art. 222 ust. 5 ustawy, daje funkcjonariuszowi czas na ustosunkowanie się do zaproponowanych warunków, a dopiero złożenie oświadczenia o ich przyjęciu w terminie 7 dni jest równoznaczne z wyrażeniem na nie zgody. Z kolei konsekwencją odmowy przyjęcia złożonej propozycji lub niezłożenia oświadczenia we wskazanym terminie, jest ustanie stosunku służbowego (art. 222 ust. 6 ustawy). Dopiero wówczas przepisy prawa przewidują konieczność wydania decyzji administracyjnej, w przedmiocie zwolnienia ze służby, od której przysługuje odwołanie, a co się z tym wiąże, kontrola w trybie administracyjnym przez organ odwoławczy, a w następstwie również przez sąd administracyjny. Organ dodatkowo podniósł, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidywały konieczności wydania przez dyrektora izby celnej odrębnego dokumentu w tym decyzji administracyjnej, potwierdzającego przyjęcie przez funkcjonariusza nowych warunków służby, który mógłby podlegać kontroli w trybie administracyjnym. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" zawartej w art. 7 Konstytucji RP i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 kpa wynika zaś jednoznacznie, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 kpa, czy też art. 127 kpa. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu. W ocenie organu odwoławczego propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie może być też utożsamiana z aktem mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy, na co wskazuje skarżąca. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, akt mianowania wydany na wskazanej podstawie, jako nienależący ani do sfery dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu, miał charakter decyzji administracyjnej, która w istocie modyfikowała, stosownie do nowych regulacji prawnych, stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Pisemna propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy, z całą pewnością takiego charakteru natomiast nie miała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana według powyższych zasad nie zasługuje na uwzględnienie. Tryb składania funkcjonariuszom Służby Celnej przez kierowników urzędów pisemnych propozycji określających warunki pełnienia służby uregulowany został w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe" ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. W terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie zgodnie z art. 222 ust. 3. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia (art. 222 ust. 4). Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono pisemną propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia - w terminie 7 dni - od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (art. 222 ust. 5). Odmowa przyjęcia propozycji stanowi natomiast podstawę do zwolnienia ze służby (art. 222 ust. 6). Charakter prawny pisemnych propozycji w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych składanych w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej był już przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Analiza orzeczeń zapadłych w tych sprawach wskazuje na ukształtowaną linię orzeczniczą, według której pisemna propozycja złożona w trybie cytowanego przepisu nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Postępowanie w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. (vide: postanowienia: WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2011 r., III SA/Łd 171/11; WSA w Krakowie z 27 kwietnia 2011 r., III SA/Kr 355/11; WSA w Gdańsku z 13 maja 2011 r., III SA/Gd 160/11; wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażone w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych stanowisko podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1825/11 orzekł, że przedstawiona skarżącemu "pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby" nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Należy zgodzić się z powyżej prezentowanym stanowiskiem. Pisma z 23 grudnia 2010 r. zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie. Skarżąca mogła propozycję przyjąć lub odmówić jej przyjęcia. Propozycja z dnia 23 grudnia 2010 r. nie kształtuje zatem sama w sobie stosunku służbowego skarżącego, lecz oferuje jedynie nowe warunki tej służby. Charakter decyzji można natomiast przypisywać dopiero aktowi zwolnienia ze służby, jako konsekwencji odmowy przyjęcia propozycji. Propozycji składanej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie można też w żadnym zakresie utożsamiać z aktem mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ww. ustawy. Akt mianowania wydany na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, jako nienależący ani do sfery dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu, miał charakter decyzji administracyjnej, która w istocie modyfikowała, stosownie do nowych regulacji prawnych, stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Pisemna propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy, takiego charakteru natomiast nie ma. Funkcjonariusz, odmiennie aniżeli w przypadku mianowania na stopień służbowy, miał bowiem możliwość bądź wyrażenia zgody na zaproponowane warunki bądź też odmowy ich przyjęcia. Należy zgodzić się z organem, że pisemna propozycja składana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy nie była działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej, dlatego też funkcjonariuszowi nie przysługiwało od niej odwołanie na zasadach przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.