II SA/Wa 1369/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłat za warunkowe zaliczenie II roku studiów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Kolegium Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych Uniwersytetu [...] z dnia [...] marca 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego P. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rektor Uniwersytetu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną na podstawie § 12 ust. 2 uchwały nr 135 Senatu Uniwersytetu [...] z dnia 27 września 2006 r. w sprawie szczególnych zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne ([...]) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Kolegium Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych [...] z dnia [...] marca 2011 r. o zwolnieniu studenta P. B. z opłaty za warunkowe zaliczenie II roku studiów w Kolegium Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych [...]. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: P. B., będąc studentem Kolegium Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych [...] zadeklarował w planie realizacji zajęć w semestrze letnim roku akademickiego 2009/2010 przystąpienie m. in. do egzaminu z [...]. Do egzaminu tego w semestrze letnim jednak nie przystąpił. Dlatego też, po rozmowie z Dyrektorem Kolegium, w dniu 20 października 2010 r. złożył podanie o wpis warunkowy na rok akademicki 2010/2011 z powodu nieprzystąpienia do egzaminu z [...]., z jednoczesną prośbą o zwolnienie z opłaty za dokonanie wpisu warunkowego z przyczyn finansowych. Z pisemnej adnotacji sporządzonej na powyższym podaniu w dniu 21 października 2010 r. przez Dyrektora Kolegium wynika, że wyraził on zgodę na wpis warunkowy, określił opłatę z tytułu wpisu warunkowego na 400 zł oraz jednocześnie stwierdził, iż wyliczony dochód jest zbyt wysoki do zwolnienia z opłaty, dlatego też zaproponował jej rozłożenie na 4 raty. Następnie w dniu [...] października 2010 r. Dyrektor Kolegium Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych [...] wydał decyzję, w której odmówił zwolnienia P. B. w całości z opłaty za warunkowe zaliczenie II roku wskazując, iż trudna sytuacja materialna nie została przez stronę w sposób wystarczający udokumentowana. Na skutek wniesionego przez P. B. odwołania decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Rektora [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Na powyższą decyzję Rektora [...] P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Rektor [...] uwzględnił w całości skargę, uchylił obie zaskarżone decyzje oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę, Dyrektor Kolegium Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. zwolnił P. B. w całości z opłaty za warunkowe zaliczenie II roku studiów w Kolegium MISH [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wziął pod uwagę dodatkowe powody, które nie zostały wskazane we wniosku z dnia 20 października 2010 r. oraz wolę polubownego załatwienia sprawy. W odwołaniu od powyższej decyzji P. B. zarzucił organowi I instancji fałszywą identyfikację problemu prawnego. Powołując się na zarzuty sformułowane wcześniej w skardze skierowanej do WSA w Warszawie, zarzucił organowi naruszenie art. 70 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy — Prawo o szkolnictwie wyższym, poprzez pogwałcenie zasady, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Podkreślił, iż zgodnie z przytoczonym przepisem ustawy nałożenie opłaty może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione kumulatywnie dwie przesłanki: uzyskiwanie niezadowalających wyników w nauce oraz - co stanowi tego konsekwencję - powtarzanie określonych zajęć. W przypadku odwołującego się żadna z tych przesłanek jednak nie zaistniała. W związku z powyższym, brak było podstawy prawnej do nałożenia opłaty z tytułu rzekomego powtarzania zajęć. Zarzucił ponadto, że organy po raz trzeci w wydawanej decyzji naruszyły zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), poprzez niewskazanie adresu publikacyjnego uchwały nr 135 Senatu [...], mającej być podstawą prawną wydawanej decyzji. Zdaniem skarżącego, deklaracja w planie na semestr letni roku akademickiego 2009/2010 miała jedynie charakter formalny. Nie może zatem z niej wynikać obowiązek zdawania egzaminu, od którego wyniku zależy uzyskanie wpisu Dyrektora Kolegium MISH na kolejny rok akademicki, w szczególności wziąwszy pod uwagę fakt, że odwołujący się spełnił dwukrotnie wymagania co do tzw. trzeciej metodologii oraz osiąga wybitne wyniki w nauce, czego potwierdzeniem jest choćby przyznanie mu Stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za sukcesy naukowe w roku akademickim 2009/2010. Skarżący podkreślił, że jego postulaty wyrażone w skardze do WSA tj. zwrot niesłusznie pobranej opłaty, cofnięcie warunkowego charakteru zaliczenia roku, zaprzestanie naruszeń prawa materialnego i proceduralnego oraz oczekiwanie, że nie będą one miały miejsca w przyszłości, nie zostały w żaden sposób zrealizowane w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Nie zostało ponadto w żaden sposób powiadomiony o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W jego ocenie, treść decyzji Dyrektora Kolegium MISH z dnia [...] marca 2011 r. wskazuje na pozór prawa, będący w istocie zaprzeczeniem zasady praworządności. Rektor [...], w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydaną na podstawie § 12 ust. 2 uchwały nr 135 Senatu Uniwersytetu [...] z dnia 27 września 2006 r. w sprawie szczególnych zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Kolegium Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych [...] z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zastrzeżenia podniesione w odwołaniu wydają się niezrozumiałe, gdyż zarówno odwołania, jak i skarga dotyczą wyłącznie decyzji dotyczących opłaty za warunkowe zaliczenie roku (decyzja Dyrektora Kolegium MISH [...] z dnia [...] października 2010 r., decyzja Rektora z dnia [...] stycznia 2011 r., decyzja Dyrektora Kolegium MISH [...] z dnia [...] marca 2011 r.), a nie decyzji Dyrektora Kolegium MISH [...] z dnia [...] października 2010 r. odnośnie wyrażenia zgody na warunkowe zaliczenie roku, w odpowiedzi na wniosek z dnia 15 października 2010 r. Nie miało zatem miejsca wzruszenie pozytywnych rozstrzygnięć w decyzji z dnia [...] października 2010 r., co za tym idzie organ II instancji w decyzji Rektora z dnia [...] marca 2011 r., uwzględniając skargę w całości, rozpatrzył wyłącznie zaskarżone decyzje dotyczące zwolnienia z opłaty za warunkowe zaliczenia roku. Odnośnie natomiast zarzutu skarżącego, że nie został powiadomiony o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ podniósł, iż w dniu 14 marca 2011 r. została doręczona skarżącemu decyzja Rektora [...] z dnia [...] marca 2011 r. w tej sprawie. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. B. zarzucił organowi: 1. naruszenie art. 70 ust. 2 Konstytucji RP; 2. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12, art. 14 § 1, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1, art. 37 § 1, art. 39, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 109 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3. naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 2, art. 173 ust. 1 pkt 4, art. 181 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym; 4. naruszenie § 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków, trybu przyznawania i wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe; 5. naruszenie § 15 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Studiów na Uniwersytecie [...] z dnia 18 października 2006 r.; 6. naruszenie § 2 lit. c) uchwały nr 135 Senatu Uniwersytetu [...] z dnia 27 września 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne. Wskazując na powyższe naruszenia prawa materialnego i procesowego wniósł o: 1. uchylenie decyzji Rektora [...] z [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzji Dyrektora Kolegium MISH [...] z [...] marca 2011 r. oraz - co za tym idzie – cofnięcia warunkowego charakteru zaliczenia roku (dokonania jego zaliczenia w trybie zwykłym) oraz wskazania braku podstawy prawnej do nałożenia opłaty z tytułu "powtarzania zajęć"; 2. zasądzenie od przeciwnika skargi na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz zwrotu pobranej opłaty z tytułu "powtarzania zajęć" na rachunek bankowy skarżącego, która, mimo decyzji o jej uchyleniu, nie została dotychczas zwrócona. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił obszernie okoliczności w jakich doszło do złożenia przez niego podania o wpis warunkowy na rok akademicki 2010/2011 oraz o zwolnienie z opłaty za dokonanie wpisu warunkowego. Wskazał na liczne nieprawidłowości w działaniach Dyrektora Kolegium MISH oraz błędy w procedowaniu tego organu. Nie zgodził się też ze stanowiskiem organu odwoławczego, że decyzja o warunkowym wpisie na kolejny rok studiów nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Podkreślił, że decyzja o warunkowym wpisie nigdy nie została mu doręczona. W ocenie skarżącego w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki zarówno co do jego wpisu warunkowego na rok akademicki 2010/2011, jak i co do pobrania opłaty za powtarzanie zajęć. Skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 70 ust. 2 Konstytucji RP, nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna, jednakże ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością. Ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym w art. 99 ust. 1 pkt 2 dopuszcza możliwość pobierania opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z powtarzaniem określonych zajęć na studiach stacjonarnych oraz stacjonarnych studiach doktoranckich z powodu niezadawalających wyników w nauce. Z faktu, iż skarżący nie przystąpił do zadeklarowanego egzaminu z [...] nie można jednak wyciągać wniosku o osiąganiu przez niego niezadawalających wyników w nauce, a tym samym decyzja w sprawie opłaty została podjęta bez podstawy prawnej. Rektor Uniwersytetu [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzje ją poprzedzające rozstrzygały jedynie w przedmiocie opłaty za warunkowe zaliczenie roku, a nie w kwestii wyrażenia zgody na warunkowe zaliczenie roku, które to rozstrzygnięcie, jako dotyczące toku studiów, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga P. B. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji w niniejszej sprawie nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a zatem zaszły podstawy do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji Rektora [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Kolegium Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych [...] z dnia [...] marca 2011 r., w których organy te rozstrzygnęły o zwolnieniu P. B. z opłaty za warunkowe zaliczenie II roku studiów. Ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie mogła być natomiast poddana kwestia warunkowego wpisu skarżącego na rok akademicki 2010/2011, gdyż nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji. Należy jednocześnie zaznaczyć, że rozstrzygnięcie o zwolnieniu z opłaty za usługi edukacyjne świadczone przez uczelnię publiczną właściwy organ może wydać w stosunku do osoby, na której ciąży, wynikający z przepisów prawa, obowiązek uiszczenia takiej opłaty. Jak słusznie zauważył skarżący, art. 70 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zasadę, że nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna, jednak ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością. Ust. 5 tego artykułu zapewnia szkołom wyższym autonomię na zasadach określonych w ustawie. Z przepisów tych wynika, że szkoła wyższa działa w granicach określonych ustawami, a zasady jej autonomii określa ustawa. Odpłatność za świadczenie usług edukacyjnych należy do atrybutów autonomii szkół wyższych publicznych, jako wyjątek od konstytucyjnej zasady bezpłatności nauki w szkołach publicznych. Wyjątek, jak wynika z ust. 2 art. 70 dopuszcza tylko ustawa, zatem jest możliwy do stosowania tylko w takich granicach, na jakie ustawa pozwala. Artykuł 99 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), jako wyjątek od zasady bezpłatności nauki w szkołach publicznych przewiduje możliwość pobierania przez uczelnie publiczne opłat za świadczone usługi edukacyjne. Ust. 1 tego artykułu wskazuje enumeratywnie usługi, za które mogą być pobierane opłaty. Ust. 5 upoważnia zaś senaty uczelni do określenia szczegółowych zasad pobierania tych opłat. Ponieważ odpłatność za usługi edukacyjne jest wyjątkiem od konstytucyjnej zasady bezpłatności katalog wymieniony w art. 99 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym nie może podlegać żadnym rozszerzeniom, jest to bowiem katalog zamknięty. Określając szczegółowe zasady pobierania opłat senaty uczelni nie mają zatem podstaw do ustalania kryteriów innych, niż wskazane w ustawie, za jakie pobiera się opłaty, po pierwsze dlatego, że ustawa dopuszcza tylko wskazane w niej przypadki, a po drugie, że upoważnia senaty tylko do określenia szczegółowych zasad pobierania opłaty, a nie ich stanowienia (vide: wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1049/11 opubl. CBOSA). Jedną z przyczyn możliwości pobierania opłat za usługi edukacyjne, wskazaną w art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym jest opłata związana z powtarzaniem określonych zajęć z powodu niezadowalających wyników w nauce. Powtórzenie tej regulacji ustawowej zawiera uchwała nr 135 Senatu Uniwersytetu [...] z dnia 27 września 2006 r. w sprawie szczególnych zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne ([...]), która w § 2 pkt a) przewiduje, że Rektor może wprowadzić opłaty za zajęcia na wszystkich rodzajach studiów w przypadku ich powtarzania spowodowanego niezadowalającymi wynikami w nauce. Regulamin Studiów na Uniwersytecie [...] (uchwała nr 142 Senatu [...] z dnia 18 października 2006 r. tekst jednolity opub. [...]) w § 15 ust. 1 stwierdza natomiast, że opłaty za zajęcia dydaktyczne mogą być pobierane za powtarzanie zajęć dydaktycznych we wszystkich formach studiów z powodu ich niezaliczenia, w tym również zajęć do wyboru objętych planem studiów, nawet jeśli student dokona ich zmiany. Zgodnie zaś z § 24 ust. 2 ww. Regulaminu, niezaliczenie zajęć jest równoznaczne z uzyskaniem z nich oceny negatywnej, czyli niedostatecznej. Skoro zatem, jak wskazano wyżej, ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym, w art. 99 ust. 1 pkt 2 operuje pojęciami "powtarzanie zajęć" i "niezadowalające wyniki w nauce", a Senat [...] nie mógł ustalić innych kryteriów pobierania opłat niż wskazane w tej ustawie, to przez niezadawalające wyniki w nauce w rozumieniu § 15 ust. 1 Regulaminu należy rozumieć niezaliczenie zajęć, czyli uzyskanie oceny negatywnej - niedostatecznej. Zaliczenie zajęć oznacza zatem zadowalający wynik w nauce w rozumieniu art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy, natomiast ich niezaliczenie oznacza wynik negatywny w rozumieniu tej ustawy. Skarżący, studiując w Kolegium Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych [...], w semestrze letnim roku akademickiego 2009/2010 w planie studiów zadeklarował zdanie egzaminu z [...], do egzaminu tego jednak nie przystąpił. Nie uzyskał tym samym z tego przedmiotu żadnej oceny pozytywnej ani negatywnej. Skoro skarżący nie uzyskał oceny negatywnej - niedostatecznej, to nie było podstaw, aby stwierdzić, że nie zaliczył zajęć z [...], a tym samym, że osiągnął z tego przedmiotu niezadawalające wyniki w nauce. Samo nieprzystąpienie do zadeklarowanego egzaminu nie może być bowiem uznane za równoznaczne z osiągnięciem niezadawalających wyników w nauce. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki do pobrania od skarżącego opłaty na podstawie § 15 ust. 1 Regulaminu Studiów na [...] w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Skoro zaś obowiązujące przepisy prawa nie dawały podstawy do pobrania opłaty, to tym samym nie było podstawy prawnej do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego z tej nienależnej opłaty. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.