II SA/Wa 1376/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na zarządzenie zastępcze W. M. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu w całości Wojewoda [...], działając na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego powiatu p. K. M. W uzasadnieniu organ wskazał, iż K. M., radny powiatu p., zarządzeniem Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. został powołany na stanowisko zastępcy wójta. Stosunek pracy został zawarty na okres od dnia [...] grudnia 2008 r. do końca kadencji wójta gminy. W wyniku złożenia przez K. M. rezygnacji z ww. stanowiska, stosunek pracy został rozwiązany w dniu [...] marca 2009 r. Zdaniem organu powyższa sytuacja powinna być potraktowana jako naruszenie zakazu łączenia funkcji i stanowisk. Oznacza to, iż została spełniona przesłanka ustawowa dająca podstawę do wygaszenia mandatu radnego. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zdaniem organu zakaz ten obejmuje również sytuacje określone w art. 27 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dotyczące zakazu łączenia funkcji zastępcy wójta z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego. Skoro w niniejszej sprawie miało miejsce takie połączenie funkcji, to – zdaniem Wojewody, Rada Powiatu w P. była zobowiązana do podjęcia działań zmierzających do wygaszenia mandatu radnego K. M. Biorąc zaś pod uwagę bezczynność Rady, Wojewoda [...] skorzystał z uprawnienia nadanego mu przepisami art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym i pismem z dnia [...] maja 2009 r. wezwał Radę do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Następnie, po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu do podjęcia uchwały, po wcześniejszym zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lipca 2009 r. zarządzenie zastępcze nr [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego powiatu p. K. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Wyjaśnił, iż w istocie nie doszło do objęcia stanowiska zastępcy wójta, ponieważ, pomimo ustawowego wymogu, nie odebrano od niego ślubowania. To z kolei pozwala stwierdzić, iż nie naruszył zakazu łączenia funkcji i stanowisk. Ponadto skarżący zarzucił organowi zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisów art. 190 Ordynacji wyborczej w zw. z art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśnił również, iż w dniu wydania zarządzenia, tj. w dniu [...] lipca 2009 r. przedmiotowy stosunek pracy już nie istniał, ponieważ został rozwiązany z dniem [...] marca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 tej ustawy kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem Sąd, rozpoznając skargę na akt nadzoru, dokonuje oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, iż zarządzenie zastępcze wydane przez Wojewodę [...] na podstawie art. 85 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) jest jednym z aktów nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym. Wskazać tu należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej określa w przepisach rozdziału VII zasadę samodzielności i autonomii jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ingerencja administracji rządowej jest dopuszczalna tylko na zasadach określonych w przepisach prawa i jedynie tylko na podstawie jednego kryterium, jakim jest legalność, a więc badanie zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Środki nadzoru powinny być tak skonstruowane i stosowane, aby nie doprowadzać do sytuacji, w której "szeroko zakrojona interwencja w zakres spraw lokalnych może spowodować niechęć mieszkańców do podejmowania aktywności na swoim terenie i utwierdzenia społeczności lokalnej w przekonaniu, że ich własne sprawy są załatwiane bez wiedzy samych zainteresowanych" (M. Karpiuk Samorząd terytorialny a państwo, Lublin 2008 r., s. 123). Przyjąć zatem należy, że zakres używania środków nadzoru nie może łamać samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Stąd uznaje się, że legalność, jako kryterium oceny działań nadzorczych administracji rządowej nad jednostkami samorządu terytorialnego, powinna być dochowywana z zachowaniem zasady proporcjonalności, na co wyraźnie wskazuje treść art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), wedle którego "kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma chronić". Tak więc zasada proporcjonalności jest także wyznacznikiem oceny działań nadzorczych administracji rządowej nad samorządem terytorialnym. Na gruncie polskich rozwiązań prawnych zasada proporcjonalności wywodzona jest art. 2 Konstytucji. Wskazuje ona, iż państwo, w tym jego administracja publiczna, nie może nadmiernie ingerować w prawa i wolności obywatelskie. Ingerencja powinna być adekwatna do zamierzonego celu. Z zasady tej wynikają powinności: "wprowadzenie regulacji jedynie wówczas gdy jest to niezbędne dla ochrony interesu publicznego, kształtowania unormowania w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków, utrzymania proporcji pomiędzy efektami uregulowania, a związanym z nimi ciężarami bądź niedogodnościami dla obywateli" (Z. R. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000 r., s. 19). Zatem ingerencja ustawodawcy musi być adekwatna do osiągniętych celów. Szczególnie w przypadku stosowania środków nadzoru do spraw personalnych, związanych z podważaniem bezpośredniego stanowiska mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego wyrażonego w wyborach, organy administracji rządowej powinny mieć na względzie zasadę proporcjonalności. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, podnosząc, w tezie 3.7.9, że "problemy jakie kreuje treść art. 190 ust. 1 pkt 1, 2-5 Ordynacji wyborczej do rad gmin i art. 26 ust. 1 pkt 1, 2-10 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, obejmują zatem kwestie dodatkowego aspektu zasady proporcjonalności. Powstaje zatem pytanie, czy można uznać za rozwiązanie proporcjonalne (adekwatne) użycie procedury nadzorczej do spraw pozostających w sferze szeroko rozumianego prawa wyborczego (...). Tymczasem w braku instrumentu adekwatnego, ta właśnie procedura jest używana o decydowaniu ius vitae ac necis organu samorządowego". Środki nadzoru, w tym środki nadzoru personalnego, związane z podważaniem decyzji wyborczych, mogą być stosowane i interpretowane tylko w taki sposób, w jaki nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Tym bardziej, iż przepisy dotyczące środków nadzorczych wojewody używanych wobec jednostek samorządu terytorialnego wskazują, że mają one charakter restytucyjny, a więc służą przywróceniu stanu zgodnego z prawem. Środki te nie mają natomiast charakteru sankcji, a więc kary nakładanej na jednostkę lub radnego za zachowanie sprzeczne z prawem. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] naruszył zasadę proporcjonalności, wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze. Jak bowiem wynika z akt sprawy radny powiatu p. K. M. istotnie w okresie od dnia [...] grudnia 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r., a więc przez okres trzech miesięcy, pełnił funkcję zastępcy wójta Gminy B. Jest to bezsporne. Jednak od dnia [...] kwietnia 2009 r. już tej funkcji nie pełnił, co więcej, w chwili wezwania przez Wojewodę [...] rady powiatu p. do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu, skarżący od prawie dwóch miesięcy nie łączył swojego mandatu z wykonywaniem żadnej funkcji lub działalności, która skutkowałaby wygaśnięciem mandatu. Tak więc należy przyjąć, że postępowanie nadzorcze wszczęte w tym zakresie przez Wojewodę [...] było bezprzedmiotowe. Treść art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wyraźnie wskazuje, iż chodzi o sytuacje, w których radny aktualnie na bieżąco sprawuje swój mandat z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Postępowanie nadzorcze jest wtedy wszczynane i służy przywróceniu stanu zgodnego z prawem. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym zarówno w zaskarżonym akcie, jak i w odpowiedzi na skargę, że każde naruszenie zakazu, niezależnie od czasu jego trwania, czy jego charakteru, powoduje obowiązek wszczęcia postępowania nadzorczego i w razie bezczynności rady - wydanie zarządzenia zastępczego. Celem rozwiązań przyjętych w treści art. 190 ust. 1 pkt 2a ww. ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. nie jest karanie radnego za popełniony błąd, ale jak to już było wspomniane przywrócenie stanu zgodności z prawem. Zatem jeżeli sam zainteresowany zrzekł się przed wszczęciem postępowania nadzorczego zajmowanego stanowiska lub funkcji, wówczas organy administracji rządowej nie mają uprawnień do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 148 w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.