II SA/Wa 1382/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Werpachowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. na propozycję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nowych warunków pełnienia służby w Służbie Ochrony Państwa postanawia: - odrzucić skargę - A. G. (dalej jako "skarżący" lub "strona skarżąca") reprezentowany przez adwokata, pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na propozycję nowych warunków pełnienia służby w Służbie Ochrony Państwa z dnia [...] marca 2018 r. złożoną skarżącemu przez Komendanta Służby Ochrony Państwa. Komendant Służby Ochrony Państwa w odpowiedzi na skargę wskazał, że propozycja nowych warunków pełnienia służby w SOP nie ma charakteru administracyjnoprawnego, zatem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Wyszczególnienie w powyższym przepisie wymienionych aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi ono katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach m.in.: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (...). W rozpoznawanej sprawie A. G. przedmiotem skargi uczynił pisemną propozycję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] określającą warunki pełnienia służby w SOP. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w art. 359 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 138 – dalej jako "ustawa SOP"), zgodnie z którym funkcjonariusze pełniący służbę w BOR w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy oraz pracownicy BOR stają się odpowiednio funkcjonariuszami i pracownikami SOP z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby lub pracy, zachowując ciągłość służby lub pracy (ust. 1). Stosunki służbowe funkcjonariuszy oraz stosunki pracy pracowników SOP wygasają: 1) po upływie 5 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli funkcjonariusz albo pracownik SOP w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie otrzyma od Komendanta SOP pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby albo pracy lub warunki płacy; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz albo pracownik SOP złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji, o której mowa w pkt 1, jednak nie później niż po upływie 5 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Komendant SOP, przedstawiając propozycję, o której mowa w ust. 2 pkt 1, bierze pod uwagę przebieg służby lub pracy w BOR oraz przydatność do służby lub pracy w SOP, a w odniesieniu do funkcjonariuszy - dodatkowo spełnianie warunków, o których mowa w art. 68 (ust. 3). Funkcjonariusz albo pracownik SOP, któremu Komendant SOP przedstawił propozycję, o której mowa w ust. 2 pkt 1, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia tej propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby albo zatrudnienia (ust. 4). Funkcjonariusz albo pracownik SOP, który otrzymał i przyjął propozycję, o której mowa w ust. 2 pkt 1, zachowuje odpowiednio ciągłość służby albo pracy. Funkcjonariusz albo pracownik SOP, któremu nie zostanie złożona propozycja, o której mowa w ust. 2 pkt 1, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy otrzymuje pisemną informację o braku tej propozycji (ust. 5). Propozycja, o której mowa w ust. 2 pkt 1, albo informacja o braku tej propozycji, jeśli nie jest możliwe doręczenie jej w miejscu pełnienia służby lub wykonywania pracy, może zostać doręczona funkcjonariuszowi albo pracownikowi SOP na ostatni znany adres zamieszkania. Doręczenie na taki adres jest skuteczne (ust. 6). W przypadku przyjęcia propozycji pełnienia służby albo zatrudnienia dotychczasowy: 1) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej, 2) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony - z dniem określonym w propozycji przekształca się odpowiednio w stosunek służby albo pracy w SOP na podstawie odpowiednio mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej albo umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony (ust. 7.). W przypadkach, o których mowa w ust. 2, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (ust. 8). Komendant SOP stwierdza wygaśnięcie stosunku służbowego w drodze rozkazu personalnego, wydaje funkcjonariuszowi świadectwo służby obejmujące okresy pełnienia służby w BOR i SOP oraz wypłaca należności w związku ze zwolnieniem ze służby, o których mowa w art. 104 i art. 105 ustawy uchylanej w art. 391 (ust. 9). Funkcjonariusze, którzy przyjęli propozycję, o której mowa w ust. 2 pkt 1, otrzymują rozkaz personalny o mianowaniu na stanowisko służbowe w SOP (ust. 10). W przypadku zwolnienia ze służby przed upływem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy funkcjonariusza, który przyjął propozycję, o której mowa w ust. 2 pkt 1, za średnią dodatków o charakterze stałym, o której mowa w art. 187 ust. 1-3 i art. 188 ust. 1 pkt 1 i ust. 6, uznaje się średnią wyliczoną proporcjonalnie do służby w SOP (ust. 11). Rozkazom personalnym, o których mowa w ust. 9 i 10, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 12). Do rozkazów personalnych, o których mowa w ust. 9 i 10, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (ust. 13). W ocenie Sądu pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe stanowisko służbowe oraz uposażenie. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, będące przedmiotem sporu pismo nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) musi zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, 4) musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, 5) musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). Zarówno z treści propozycji będącej przedmiotem kontroli Sądu, jak i z przepisów stanowiących podstawę prawną jej wydania wynika, że nie spełnia ona powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z literalnego brzmienia przepisu art. 359 ust. 4 ustawy SOP wynika, że jest w nim mowa wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w powołanej wyżej ustawie skutki prawne. W ocenie Sądu propozycja określająca warunki pełnienia służby nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącego. Nie można zatem uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Należy wskazać, że inny akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Reasumując, aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz.51). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem w przypadkach, o których mowa w ust. 2 art. 359 ustawy SOP wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Komendant SOP stwierdza wygaśnięcie stosunku służbowego w drodze rozkazu personalnego. Natomiast funkcjonariusze, który przyjęli propozycję o której mowa w art. 359 ust. 2 pkt 1 ustawy SOP otrzymują rozkaz o mianowaniu na stanowisko służbowe w SOP. Do rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby oraz o mianowaniu na stanowisko służbowe, zgodnie z art. 359 ust. 13 ustawy SOP stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona propozycja nowych warunków pełnienia służby, stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Oznacza to, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.