II SA/Wa 1385/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Sławomir Antoniuk, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. G., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą przyznania ww. prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okresy od [...] grudnia 2005 r. do [...] kwietnia 2006 r. i od [...] kwietnia 2006 r. do [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu podał, że R. G. pełni służbę w Policji od [...] sierpnia 1998 r. W 1995 r. będąc osobą samotną nabył notarialnie od rodziców spółdzielczy lokal mieszkalny, składający się z trzech izb, o powierzchni mieszkalnej 27,34 m2, położony w M. przy ul. [...]. Związek małżeński policjant zawarł w dniu [...] czerwca 2000 r., a następnie w dniu [...] stycznia 2005 r. w formie aktu notarialnego darował ww. lokal mieszkalny matce T. G. W złożonych [...] lipca 2008 r., w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, oświadczeniach mieszkaniowych R. G. poinformował, że w okresie od [...] grudnia 2005 r. do [...] kwietnia 2006 r. zamieszkiwał z żoną w domu dziadka w M. ul. [...], natomiast w okresie od [...] kwietnia 2006 r. do [...] czerwca 2007 r. zamieszkiwał z żoną oraz rodzicami H. i T. G. w mieszkaniu rodziców w M. ul. [...]. Organ stwierdził, iż stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie natomiast z art. 89 pkt 3 powołanej ustawy, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy podziale lokalu mieszkalnego są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym m.in. rodzice policjanta, jeżeli ze względu na wiek lub inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia. W myśl zaś art. 92 ust. 1 ww. ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ponadto stosownie do § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. W ocenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji fakt posiadania i zbycia lokalu mieszkalnego oraz zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym należącym do członków rodziny policjanta, stanowi negatywną przesłankę do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za wnioskowane okresy. Natomiast powierzchnia mieszkalna zajmowanego przez niego lokalu pozostaje bez wpływu na prawo do przedmiotowego równoważnika. Odnosząc się do powołanego przez R. G. w odwołaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 337/07 podniósł, iż rozstrzygnięcie w nim zawarte dotyczy kwestii pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego i nie ma związku z rozpoznawaniem sprawy równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Jednocześnie wskazał, że stosowanie analogii w związku z wydaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] jest nieuzasadnione, gdyż ww. decyzja zapadła w indywidualnej sprawie innego policjanta, a nadto nie jest ona aktem prawnym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. G. zarzucił jej naruszenie art. 156 § 1 Kpa, wnosząc w związku z tym o jej zmianę, poprzez orzeczenie, że przysługuje mu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego za wnioskowany okres, a nadto o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym z uwagi na to, że jest ona dotknięta wadą nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że przy wydawaniu decyzji w tej sprawie organy bezpodstawnie badały kwestię posiadanego przez niego kiedyś lokalu nie spełniającego norm zaludnienia, ponieważ okoliczność tą jednoznacznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku o sygn. akt I OSK 337/07, gdy ubiegał się o dofinansowanie na uzyskanie domu jednorodzinnego. Wydając decyzje w tamtej sprawie organy również powoływały się na negatywną przesłankę w postaci zbycia posiadanego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie poszczególne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy w postaci m.in. przydziału lokalu mieszkalnego (art. 90), prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1), prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1). Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim poprzez przydział takiego lokalu, a dopiero gdy takowego przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługują ekwiwalentne formy realizacji do lokalu, w tym też prawo do równoważnika pieniężnego. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei stosownie do art. 95 ust. 1 ww. ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Uzasadnione jest zatem przyjęcie, iż podstawą prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, przy czym przez zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta należy rozumieć posiadanie przez niego lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W konsekwencji również gdy chodzi o negatywną przesłankę przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, negatywną przesłankę uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego, o której mowa w art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, należy mieć tu na myśli zbycie lokalu odpowiadającego przysługującym mu normom powierzchniowym. Tylko w takim bowiem przypadku można uznać, że funkcjonariusz mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe sam się ich pozbawił. W rozpoznawanej sprawie tymczasem organy przyjęły kategorycznie, iż przez sam fakt zbycia przez R. G. prawa do lokalu i to bez zbadania, czy był to lokal, który spełniał wymogi norm powierzchniowych, z uwzględnieniem członków rodziny policjanta wymienionych w art. 89 ustawy o Policji, jest podstawą do odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za wnioskowane przez niego okresy. Takie rozumowanie nie znajduje potwierdzenia w przytoczonych wyżej przepisach prawa regulujących omawiane kwestie. Jednocześnie należy zauważyć, że faktyczną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, były przepisy rangi podustawowej, a mianowicie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), zamiast wskazanej wyżej przez Sąd podstawy mającej oparcie w przepisach ustawy o Policji. Powyższe uchybienia przepisów prawa materialnego miały niewątpliwy wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. Odnosząc się do wniosków skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, orzeczenie przez Sąd, że skarżącemu przysługuje równoważnik pieniężny oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym należy stwierdzić, że nie mogły być one uwzględnione. Stwierdzone bowiem uchybienia nie mogły być bowiem zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, określone w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W konsekwencji nie było też podstaw do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowiącego m.in., że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisów. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 powołanej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, czyli innymi słowy badają, czy zaskarżone decyzje czy też inne akty są zgodne z prawem materialnym i procesowym, a w przypadku stwierdzenia uchybień mających wpływ na treść rozstrzygnięcia lub naruszeń prawa wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, bądź uchylają je, bądź stwierdzają ich nieważność. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nadają sądom administracyjnym kompetencji do orzekania reformatoryjnego, a tym samym zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien wziąć pod uwagę dokonane przez Sąd ustalenia prawne oraz zbadać, czy zbyty przez skarżącego lokal spełniał wymogi wynikające z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji z uwzględnieniem art. 89 tej ustawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 § 1 i 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.