II SA/Wa 139/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozkazu o wyznaczeniu na stanowisko służbowe w części dotyczącej przyznania uposażenia zasadniczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] września 2010 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Obrony Narodowej działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia, że rozkaz personalny Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] (pkt 8) z dnia [...] sierpnia 2002 r., w sprawie wyznaczenia [...] P.K. na stanowisko służbowe radcy prawnego w [...] Dowództwa Wojsk Lądowych, w części dotyczącej określenia grupy uposażenia U-12, został wydany z naruszeniem prawa lecz nie można stwierdzić jego nieważności. W uzasadnieniu organ podniósł, że Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] (pkt 8) z dnia [...] sierpnia 2002 r., w sprawie wyznaczenia [...] P.K. na stanowisko służbowe radcy prawnego w [...] Dowództwa Wojsk Lądowych, w części dotyczącej określenia grupy uposażenia U-12. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wymieniony rozkaz personalny nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności wskazano, że omawiany rozkaz personalny nie został wydany z rażącym naruszeniem art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.), który określa, że wynagrodzenie radcy prawnego nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 158/10 uchylił wyżej wymienione decyzje Ministra Obrony Narodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził że zaszeregowanie zajmowanego przez oficera stanowiska służbowego do grupy uposażenia U-12 w sposób rażący naruszało postanowienia omawianej ustawy o radcach prawnych, gdyż stanowiska służbowe głównych specjalistów w Dowództwie Wojsk Lądowych były zaszeregowane do wyższej grupy uposażenia U-10. Wyrok stał się prawomocny od dnia 20 lipca 2010 r. W związku z powyższym rozstrzygnięciem sądowym, Minister Obrony Narodowej wydał decyzję nr [...] z dnia [...] września 2010 r., w której stwierdził, że wymieniony rozkaz personalny, w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia U-12, został wydany z naruszeniem cyt. art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, lecz nie można stwierdzić jego nieważności, gdyż wywołał nieodwracalne skutki prawne. Takim skutkiem prawnym jest w ocenie organu przedawnienie roszczenia o wypłatę uposażenia, w wysokości wynikającej z cyt. art. 22 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Od powyższej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Organ rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stwierdza się nieważności decyzji jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Natomiast, w myśl art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji z uwagi, że wywołała ona nieodwracalny skutek prawny, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Oznacza to, że w przypadku gdy decyzja jest dotknięta wadą nieważności, lecz w sprawie zachodzi przywołana przesłanka nieodwracalnego skutku prawnego, to organ nie może wydać decyzji stwierdzającej nieważność takiego aktu administracyjnego. Organ nie podważa wyżej przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym rozkaz personalny Dowódcy Wojsk Lądowych został wydany z rażącym naruszeniem art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych. Nie można więc zarzucać organowi niezastosowanie się do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże, w warunkach określonych w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ może tylko stwierdzić, że rozkaz ten został wydany z naruszeniem prawa i nie można stwierdzić jego nieważności z uwagi na to, że wywołał nieodwracalne skutki prawne. Minister podniósł, iż przedmiotowy rozkaz personalny Dowódcy Wojsk Lądowych został wydany z rażącym naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jego nieważności z uwagi na to, że wywołał on nieodwracalny skutek prawny. Nieodwracalny skutek prawny będzie natomiast miał miejsce w przypadku, gdy po stwierdzeniu nieważności decyzji będzie możliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydania decyzji zgodnej z prawem. W przedmiotowej sprawie nie można byłoby mówić o nieodwracalnym skutku prawnym, gdyby po unieważnieniu rozkazu personalnego organ mógł wydać nowy akt administracyjny o odmiennym rozstrzygnięciu, zgodnym z cyt. ustawą o radcach prawnych. Nieodwracalny skutek prawny nie nastąpiłby więc wówczas, gdyby Dowódca Wojsk Lądowych mógł wydać rozkaz personalny przyznający oficerowi uposażenie na poziomie jakie otrzymywał główny specjalista. Przeprowadzenie takiego postępowania, zakończonego wydaniem merytorycznej decyzji o przyznaniu oficerowi uposażenia na poziomie głównego specjalisty, uniemożliwia przedawnienie roszczenia o przyznanie takiego uposażenia. Upływ terminu przedawnienia jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia. Oznacza to, że organ administracji ma prawny obowiązek odmowy przyznania określonej należności pieniężnej w sytuacji gdy nastąpiło przedawnienie roszczenia jej przyznania. Gdyby więc nastąpiło stwierdzenie nieważności przywołanego rozkazu personalnego, to Dowódca Wojsk Lądowych byłby zobligowany do podniesienia zarzutu przedawnienia roszczenia [...] P.K. o wypłatę uposażenia wynikającego z ustawy o radcach prawnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie bowiem z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) roszczenia z tytułu prawa do uposażenia ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Przytoczone powyżej przepisy wskazują, iż żołnierz zawodowy, może wystąpić do organu z roszczeniem o wypłatę uposażenia w określonej wysokości, przez trzy lata od momentu, kiedy roszczenie stało się wymagalne. Przy czym cyt. ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie definiuje pojęcia wymagalności. Wobec tego, należy odnieść się do art. 120 § Kodeksu cywilnego, który wymagalność wiąże z terminem podjęcia przez uprawionego określonej czynności (jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawionego), w najkrótszym możliwym terminie. Roszczenie stanowi więc wypływające z prawa podmiotowego uprawnienie domagania się od innego podmiotu prawa określonego działania lub zaniechania. Analogicznie pojęcie wymagalności definiuje orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym wymagalność należy rozumieć jako taki stan rzeczy, w którym powstaje możliwość dla wierzyciela żądania od dłużnika, by spełnił on świadczenie (por. wyrok NSA z dnia 18.03.2008 r., sygn. akt I OSK 454/07, publ. lex nr 506661). Odnosząc powyższe stwierdzenia do sprawy [...] P.K. wskazać należy, że oficer od momentu objęcia stanowiska służbowego radcy prawnego, na które został wyznaczony przedmiotowym rozkazem personalnym, mógł domagać się od organu wypłaty uposażenia za poszczególne miesiące w wysokości wynikającej z ustawy o radcach prawnych. Roszczenie [...] P.K. o wypłatę uposażenia na poziomie głównego specjalisty powstawało więc z każdym pierwszym dniem miesiąca przez okres zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego. Natomiast bieg terminu przedawnienia tego roszczenia następował z dniem następnym po wypłacie uposażenia w zaniżonej wysokości. Roszczenie o wypłatę uposażenia za wszystkie miesiące zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego przedawniło się przed datą złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego, co zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 1 wojskowej ustawy pragmatycznej stanowiło czynność podjętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Tak więc, zdaniem organu w sprawie wobec wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 Kpa nie można stwierdzić nieważności ww. rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] (pkt 8) z dnia [...] sierpnia 2002 r. W dniu [...] grudnia 2010 r. skargę na powyższą decyzję złożył [...] P.K. Skarżący zarzucił Ministrowi Obrony Narodowej naruszenie przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy tj.: • art. 156 § 2 Kpa w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kpa polegające na błędnej wykładni art. 156 § 2 Kpa oraz przyjęcie nieistniejących okoliczności, które jakoby miałyby wpływ na wynik sprawy; • art. 12 § 1 Kpa poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki; • art. 608 Kpa w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na braku pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa polegające na nieuwzględnieniu interesu strony; • art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Skarżący podkreślił, iż w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 158/10 jednoznacznie przesądzono o tym, że decyzje dotyczące jego wynagrodzenia jako radcy prawnego zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o radcach prawnych. Jednak Minister Obrony Narodowej zignorował ten wyrok i jednoznacznie stwierdził, że naruszono prawo. Organ błędnie zinterpretował przepis art. 156 § 2 Kpa przyjmując, że nieodwracalne skutki prawne łączą się z przedawnieniem jego prawa do uposażenia, co nie jest prawdą. Organ ma bowiem prawo i kompetencje do stwierdzenia nieważności jego decyzji o jego uposażeniu jako radcy prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jednocześnie podkreślając, że w poprzednim postępowaniu przed sądem administracyjnym nie podnosił zarzutu nieodwracalnych skutków prawnych z ostrożności procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga P.K. zasługuje na uwzględnienie. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Bezsporne jest także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 158/10 uznał, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w części dotyczącej określenia skarżącemu uposażenia jako radcy prawnemu. Spornym jest natomiast zagadnienie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 156 § 2 Kpa. Organ uznał bowiem, że wobec upływu określonego w art. 75 ust.1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych trzyletniego terminu po którym przedawniają się roszczenia z tytułu prawa do uposażenia powoduje, że występuje określona w art. 156 § 2 Kpa przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych powodująca, że nie można wydać decyzji stwierdzającej nieważność ww. rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] sierpnia 2002 r. w części dotyczącej określenia [...] P.K. uposażenia. Na wstępie należy wskazać, iż kwestia nieodwracalnych skutków prawnych, jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryny. W uchwale składu siedmiu Sędziów NSA podniesiono, że "kryterium pozwalające na odróżnienie skutków prawnych nieodwracalnych od innych skutków prawnych decyzji, według tego autora, uzależnione jest od możliwości działania organu administracji w formach prawnych władczych i jednostronnych. Jeżeli organ administracji na podstawie przepisów ustawowych lub przepisów wydanych z upoważnienia ustawowego ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdyż wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu. Natomiast wedle R. Kędziory "skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną będą nieodwracalne, jeżeli organ administracji publicznej nie może w oparciu o przepis prawny zniweczyć skutków prawnych decyzji dotkniętej, a więc nie może skorzystać z procesowej drogi administracyjnej i podjąć działania w formie indywidualnego aktu administracyjnego" (R. Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2008, s. 846). Reasumując, podnieść należy, że istnieją trzy przesłanki w których można uznać, że mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa: • przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło; • podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa; • nastąpiła zmiana stanu prawnego, która nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy w drodze administracyjnej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2002, s 821 i A. Matan Komentarz do art. 156 kpa opublikowany w LEX). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w sprawie nie zaistniała żadna z trzech przesłanek warunkujących zastosowanie art. 156 § 2 Kpa. Nie przestał bowiem istnieć przedmiot rozstrzygnięcia rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] (pkt 8) z dnia [...] sierpnia 2002 r., w sprawie wyznaczenia [...] P.K. na stanowisko służbowe radcy prawnego w [...] Dowództwa Wojsk Lądowych, w części dotyczącej określenia grupy uposażenia U-12, nadal sprawa jest rozpatrywana w trybie administracyjnym, a organ posiada kompetencję do jej rozpoznania. Zarzut przedawnienia ewentualnych roszczeń skarżącego o wypłatę należnego uposażenia nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych, a jedynie może stanowić przedmiot odrębnego postępowania w sytuacji, w której skarżący ewentualnie wystąpiłby z roszczeniem o wyrównanie mu wynagrodzenia. Stąd należy uznać, że nie można utożsamiać przedawnienia prawa do wypłaty uposażenia na podstawie art. 75 § 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z nieodwracalnymi skutkami prawnymi określonymi w treści art. 156 § 1 Kpa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.