II SA/Wa 14/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi Z. K. i E. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Wojewódzki Policji w K., działając w trybie art. 61 KPA, zawiadomieniem z dnia [...] marca 2017 r. powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. Organ ustalił, że lokal ten znajduje się w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Przedmiotowy lokal został przydzielony [...] J. K. - pracownikowi cywilnemu Policji na podstawie decyzji nr [...] o przydziale mieszkania funkcyjnego z dnia [...] września 1980 r. Do zamieszkiwania w przedmiotowym mieszkaniu został uprawniony tylko [...] J. K. Pismem z dnia [...] września 2016 r. Zarząd Budynków Komunalnych w K. poinformował Komendę Wojewódzką Policji w K., że główny najemca wskazanego lokalu - [...] J. K. zmarł w dniu [...] listopada 2015 r. a w lokalu nadal zamieszkuje rodzina zmarłego: Z. K. ([...]) oraz E. K. ([...]). Konsekwencją prowadzonego postępowania było wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nakazującej [...] Z. K. i [...] i E. K. opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. Od powyższego orzeczenia strony złożyły odwołanie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2017 r. działając na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), - art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782); - § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013, poz. 1170 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 95 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy - decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy strona posiada tytuł prawny do dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Tym samym konieczne jest wskazanie stanu prawnego, który reguluje problematykę prawną mieszkań dla funkcjonariuszy Policji i emerytowanych funkcjonariuszy Policji. Zaznaczył też, iż niniejszy lokal pozostaje w dyspozycji Policji. Regulacja prawna dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji, emerytów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 29 ustawy powołanej wyżej przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Bez znaczenia w ocenie organu pozostaje zaś fakt, że dany członek rodziny zamieszkiwał z emerytem policyjnym i był w lokalu zameldowany, bowiem jeżeli nie jest uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym emerycie policyjnym nie może uzyskać tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie, jest rzeczą bezsporną, że zarówno [...] Z. K., jak i [...] E. K. nie są osobami związanymi z resortem spraw wewnętrznych i wykraczają poza krąg osób, które są uprawnione do otrzymania mieszkania z resortu. Nie posiadają również samoistnego prawa do lokalu mieszkalnego, gdyż nigdy nie były jego głównym najemcą. Wskazane przepisy uregulowały w sposób szczególny, możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, przez członka rodziny po śmierci emeryta policyjnego, wyłączając możliwość stosowania instytucji wstąpienia w najem, uregulowanej w art. 691 KC. Tym samym zainteresowane nie posiadają tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mogą takiego tytułu prawnego uzyskać. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, przez osoby nie posiadające tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji, przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodzinny albo inne osoby bez tytułu prawnego. Odnosząc do kwestii zawartych w odwołaniu organ uznał, iż zarzuty zawarte w nim nie zasługują na uznanie. Lokal mieszkalny usytuowany w K. przy ul. [...] jest własnością m. K., który w oparciu o decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "[...]" w K. został przekazany ówczesnej Komendzie Wojewódzkiej MO w K. do dyspozycji. Tym samym przedmiotowej lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji i przepisy ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie mają zastosowania. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 tejże ustawy - do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów resortowych prawo do lokalu mieszkalnego z zasobów Policji przysługuje funkcjonariuszom w służbie czynnej spełniającym warunki do jego otrzymania na podstawie przepisów określonych w Ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także emerytom i rencistom policyjnym mającym ustalone prawo do świadczeń resortowych na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Przepisy dotyczące lokali mieszkalnych pozostających w zasobach Policji, z uwagi na ich odmienny status prawny, zostały wyłączone z przepisów ogólnie obowiązujących w kwestii ich zasiedlenia i opróżniania. Zgodnie z postanowieniami ustawy o Policji tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego jest decyzja administracyjna, a nie umowa najmu lokalu mieszkalnego. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do tutejszego Sądu wywiodła Z. K. i reprezentowana przez nią E. K. wnosząc o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] września 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 95 ust. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez wydanie decyzji o treści niezgodnej z tym przepisem, tj. decyzji wzywającej do opróżnienia lokalu zamiast decyzji nakazującej opróżnienie lokalu, a także przez wydanie decyzji w stosunku do osób posiadających tytuł prawny do lokalu, 2. naruszenie art. 77 § 1 kpa przez poczynienie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy, a to odnośnie tytułu prawnego skarżących do lokalu, a także ustalenia, że strony postępowania nigdy nie były związane z resortem spraw wewnętrznych, 3. naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe przez jego niezastosowanie, 4. naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. 1987 Nr 30, poz. 65 ze zm.) przez jego niezastosowanie, 5. naruszenie art. 14 ust. 4 pkt. 2 i 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2011 r. o ochronie praw lokatorów przez jego niezastosowanie, 6. naruszenie art. 7, 8 i 9 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w obu zaskarżonych decyzjach, iż zostały one wydane w stosunku do osób, które nie posiadają tytułu prawnego do lokalu. J. K. przydział na przedmiotowy lokal uzyskał w 1980 r., a pracownikiem ówczesnej Milicji Obywatelskiej przestał być ponad 30 lat temu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe, doszło do zmiany charakteru mieszkania z funkcyjnego na komunalne, albowiem zgodnie z powołanym przepisem, mieszkaniami zakładowymi stawały się tylko te lokale funkcyjne, które spełniały ustawowe wymogi przewidziane dla mieszkań zakładowych. W przypadku J. K. mieszkanie funkcyjne nie przekształciło się w mieszkanie zakładowe, gdyż w dacie wejścia w życie przepisów o mieszkaniach zakładowych, J. K. nie był już pracownikiem Milicji Obywatelskiej. Dlatego w ocenie strony mieszkanie przekształciło się w najem mieszkania komunalnego, czego potwierdzeniem jest zawarcie umowy o najem lokalu mieszkalnego z [...] III 1981 r. pomiędzy Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej "[...]" w K. a J. K. i płacenie przez cały czas czynszu najmu na rzecz podmiotów miejskich "cywilnych", a nie milicyjnych bądź policyjnych. Wyjaśniono także że cały czas istniała cywilnoprawna umowa najmu z wszystkimi jej skutkami, łącznie z zastosowaniem przepisów o współnajmie lokalu mieszkalnego na rzecz obojga małżonków. Według strony organy obu instancji wadliwie więc przyjęły, a dotyczy w szczególności decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2017 r., że skarżące nie są osobami związanymi z resortem spraw wewnętrznych. Takie ustalenie pozostaje w sprzeczności z treścią dołączonego do odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. świadectwa pracy z dnia [...] czerwca 1983 r. wydanego przez Przedsiębiorstwo Gastronomiczno-Handlowe "[...]" Oddział w K. Z przedmiotowego świadectwa wynika, że skarżąca Z. K. (wówczas jako panna nosiła nazwisko R.) pracowała w tym przedsiębiorstwie przez okres blisko 9 lat, a wówczas Przedsiębiorstwo "[...]" było jednostką pracującą na rzecz ówczesnej Milicji Obywatelskiej. Podniesiono, że umknęło uwadze organom orzekającym w nin. sprawie, że właściwe organy Milicji Obywatelskiej a następnie Policji nie podejmowały żadnych działań w stosunku do J. K., mimo zakończenia przez niego pracy w organach Milicji Obywatelskiej. Stan taki istniał przez ponad 30 lat. Również po jego śmierci przez blisko rok czasu nie zostały podjęte żadne kroki przeciwko osobom mieszkającym w przedmiotowym lokalu. Taki stosunek organów policyjnych dawał podstawy do przyjęcia, że przedmiotowe mieszkanie przestało znajdować się w kręgu zainteresowań tych jednostek i stanowi mieszkanie komunalne, co potwierdzały również jednostki administracyjne "cywilne". Cały czas czynsz wymierzany był i płacony organom administracyjnym, ostatnio Zarządowi Budynków Komunalnych. Domaganie się obecnie opróżnienia lokalu, w ocenie skarżących, stanowi naruszenie uprawnień osób w tym lokalu zamieszkujących, a jednocześnie narusza zasady określone w przepisach art. 7, 8 i 9. Wskazano także, że organy orzekające pominęły też sytuację zdrowotną Z. K., uprawniającą ją do otrzymania lokalu socjalnego, co stanowi naruszenie przepisu art. 14 ust. 4 pkt 2 i 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. Z. K. w toku postępowania przedłożyła dokumenty dotyczące jej stanu zdrowia, jak również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność Z. K. oraz jej trudna sytuacja finansowa (emerytura w kwocie 1.273,30 zł) uzasadniają przyznanie jej uprawnienia do lokalu socjalnego, co zostało pominięte, gdyż treść wydanej decyzji wskazuje na to, że eksmisja ma nastąpić "na bruk". W ocenie skarżących, nawet gdyby przyjąć brak tytułu prawnego do lokalu, to nastąpiłoby to ponad 30 lat temu, kiedy J. K. przestał być pracownikiem organów Milicji Obywatelskiej. Wieloletnie zamieszkiwanie w tym lokalu winno więc usankcjonować istniejący stan, a nie prowadzić do eksmisji, w dodatku osoby chorej i niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ wydając skarżoną decyzję, nie naruszył przepisów prawa. Zgodnie z przepisem art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) – będącym podstawą badanego rozstrzygnięcia - decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania takiego lokalu (o jakim mowa w art. 90) przez policjanta lub członków jego rodziny, albo inne osoby, bez tytułu prawnego. Treść wyżej powołanej normy prawnej świadczy o tym, że ustawodawca odniósł się w niej do lokali mieszkalnych, przy pomocy których organy Policji zaspokajają prawo funkcjonariuszy do lokali mieszkalnych. To zaś prowadzi do konkluzji, iż sformułowanie (bez tytułu prawnego) odnosi się wyłącznie do takiego tytułu prawnego, który jest wywodzony z ustawy o Policji, a nie jakiegokolwiek innego tytułu prawnego – w tym wywodzonego z Kodeksu cywilnego. Powyższy wniosek pozostaje w zgodzie z ugruntowanym orzecznictwem Sądów administracyjnych, zgodnie z którym do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji, nie mają zastosowania ani przepisy Kodeksu cywilnego – w tym art. 691 § 1, ani przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów. Prawo do lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji, nie jest instytucją prawa cywilnego. Jest to uregulowanie szczególne dotyczące funkcjonariuszy szeroko rozumianych służb mundurowych (patrz: wyrok WSA w Warszawie z 23.02.2017 r. sygn. akt II SA/Wa 920/16 czy wyrok WSA w Warszawie z 15.11.2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2330/12). Konsekwencją więc zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji (patrz: wyrok NSA z 17.01.2014 r. sygn. akt I OSK 122/13) . Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy, skarżona decyzja jawiła się jako poprawna. Okolicznością niesporną i niekwestionowaną przez właściciela lokalu był bowiem fakt, że lokal mieszkalny, którego dotyczy badane rozstrzygnięcie, znajduje się w dyspozycji organów Policji. Stąd okolicznością nie rzutującą na prawidłowość skarżonej decyzji pozostaje to, czy skarżące posiadają umowę najmu zawartą z właścicielem. Istnienie takiej umowy nie pozbawia bowiem organów Policji możliwości zastosowania uprawnień wynikających z normy art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Bez związku z trafnością badanego rozstrzygnięcia pozostają również powołane w skardze przepisy Kodeksu cywilnego, Prawa lokalowego, czy ustawy o ochronie praw lokatorów. Jak to już bowiem wyjaśniono na wstępie niniejszego uzasadnienia przepisy te, wobec szczególności regulacji znajdujących się w ustawie o Policji, a dotyczących mieszkań znajdujących się w dyspozycji organów Policji, nie mają zastosowania w niniejszym postępowaniu. Za chybione uznać także należało argumenty skargi sprowadzające się do twierdzenia, iż sporny lokal nie przekształcił się w mieszkanie zakładowe, gdyż w dniu wejścia w życie ustawy z 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy Prawo lokalowe główny lokator nie był już pracownikiem Milicji Obywatelskiej. Powołany przez skarżące przepis art. 4 ust. 1 i 2 ww. aktu prawnego odnosi się bowiem do wymogów spełnianych przez dany lokal a nie przez głównego lokatora. Stąd kwestia zatrudnienia głównego lokatora w tym momencie nie wpływała na materię zmiany charakteru zajmowanego przez niego mieszkania. Błędne wnioski wysnuwa także skarżąca twierdząc, że jako pracownica Przedsiębiorstwa "[...]", które działało na rzecz Milicji Obywatelskiej, jest związana z resortem spraw wewnętrznych. Powyższe przedsiębiorstwo nie było bowiem elementem składowym Milicji Obywatelskiej. Nadto pracownicy tego przedsiębiorstwa nie mieli statusu pracowników cywilnych Milicji. Niezależnie zaś od powyższego, skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do spornego lokalu pochodzącym od organów Milicji Obywatelskiej ani od Policji. Wbrew także twierdzeniom skargi, sam fakt wieloletniego zamieszkiwania przez strony w spornym lokalu nie sankcjonuje per se istniejącego stanu rzeczy. Jeśli zaś strona zamierza wykazać, że zasiedziała sporny lokal, to może tą okoliczność skutecznie wykazać jedynie poprzez orzeczenie Sądu powszechnego stwierdzające owo zasiedzenie. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).