II SA/Wa 1402/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Maria Werpachowska, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji cofającej prawo do lokalu – oddala skargę – Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3, art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] W. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] cofającą J.Z. prawo do lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. Naczelnik Dzielnicy [...] W. decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] cofnął J.Z. prawo do ww. lokalu. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że J.Z. nie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu i dokonał jego sprzedaży na rzecz A.M.. Lokal był następnie podnajmowany osobom spoza W. J.Z. nie zawarł aktu notarialnego i decyzja o sprzedaży na jego rzecz przedmiotowego lokalu została uchylona. Nadto organ wskazał, iż sprawie wydane zostało postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez stronę lokalu A.M. Postanowienie to decyzją Pierwszego Wiceprezydenta W. zostało uchylone z urzędu w dniu [...] września 1979 r. Wskazany lokal organ uznał za podlegający pod szczególny tryb najmu. Wnioskiem z dnia 21 października 2015 r. J.Z. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] cofającej prawo do ww. lokalu. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ pozbawiła go lokalu mieszkalnego legalnie wykupionego od państwa i w całości zapłaconego. Cofnięcie prawa do lokalu jest niesprawiedliwe i krzywdzące. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wydaną podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. cofającej prawo do lokalu. J.Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając przedmiotowej decyzji błędy w ustaleniach faktycznych. Wskazał, że przez cały okres postępowania odbywał karę pozbawienia wolności (6 lat), dlatego też nie mógł czynnie uczestniczyć w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. stwierdziło, że w niniejszej sprawie dla określenia, czy badana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, istotne znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dniu wydania tej decyzji, a zatem w dniu [...] listopada 1979 r. Kwestionowana decyzja cofająca prawo do lokalu wydana została na podstawie przepisów prawa lokalowego (Dz.U. Nr 14 poz. 84 z 1974 r.). Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż J.Z. na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1966 r. wraz z żoną S. i synem S. stał się najemcą przedmiotowego lokalu. Kierownik Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Komunikacji na mocy decyzji z dnia [...] marca 1974 r. nr [...] orzekł o sprzedaży na rzecz J.Z. przedmiotowego lokalu. Jednak umowa notarialna przeniesienia tytułu własności lokalu na rzecz J.Z. nigdy nie została zawarta. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...] wyrażono zgodę na zbycie przez J.Z. przedmiotowego lokalu na rzecz A.M. Postanowienie to decyzją Pierwszego Wiceprezydenta W. nr [...] zostało uchylone z urzędu w dniu [...] września 1979 r. Decyzją z dnia [...] października 1974 r. nr [...] uchylono do ponownego rozpoznania decyzję z dnia [...] marca 1974 r. nr [...] Kierownika Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Komunikacji orzekającą o sprzedaży na rzecz J.Z. ww. lokalu. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że doszło do niezgodnego z prawem podnajmowania ww. lokalu J.B. Organ wskazał, że J.Z. w przedmiotowym lokalu nie zamieszkiwał, ponieważ w tym czasie odbywał karę pozbawienia wolności (m.in. za wielokrotną sprzedaż tego lokalu). W lokalu tym nie zamieszkiwała również była żona strony – S.Z. ani ich syn S. Zdaniem organu prawidłowo, w oparciu o przepis art. 43 ustawy – Prawo lokalowe (Dz. U. z 1974 r. Nr 14, poz. 84), cofnięto skarżącemu prawo do lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] W. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] cofająca prawo do lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. nie narusza prawa w sposób rażący uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. J.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję SKO z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisu art.145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji. Zdaniem skarżącego argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie są trafne, organ ma bowiem obowiązek umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu przez okres 5 lat, ponieważ był pozbawiony wolności. Przez 5 lat skarżący nie otrzymał żadnego pisma informującego go o wszczęciu postępowania. Pozbawienie prawa do lokalu stanowiącego jedyne miejsce zamieszkania osoby pozbawionej wolności nie jest dopuszczalne. Przedmiotowy lokal został w roku 1947 przydzielony rodzinie skarżącego nakazem kwaterunkowym. Skarżący zamieszkiwał w nim wraz z ojcem i matką przez 25 lat bez żadnych wygód. Lokal ten wymagał remontu i adaptacji, ale z uwagi na brak pieniędzy nie został wyremontowany i w takim stanie stoi do dziś. Skarżący uznał za nietrafny zarzut sprzedania lokalu A.M., bowiem uczynił to za zgodą organu, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Zawarta umowa kupna-sprzedaży została podpisana przez przedstawicieli Dzielnicy [...], a uzyskane pieniądze skarżący wpłacił w całości. Jednak akt notarialny przeniesienia własności nie został zawarty, ponieważ skarżący nie otrzymał zawiadomienia o wyznaczeniu terminu jego podpisania. Skarżący podkreślił jednocześnie, że osoby zamieszkujące w przedmiotowym lokalu podczas jego pobytu w więzieniu czyniły to bez jego zgody i wiedzy. Jednocześnie nieprawdziwe są dowody wskazujące na to, że lokal był przedmiotem spekulacji na skutek podnajmowania go obcym osobom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania – w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skarżący zarzucił decyzji objętej wnioskiem rażące naruszenie prawa. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły – określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. – przesłanki nieważności. Organ nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które – jak przyjmuje się w orzecznictwie – winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ co do zasady nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623). Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (postanowienia). Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa zachodzi natomiast wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe (por. wyroki NSA: z 20 października 2011, sygn. akt II GSK 1056/10, publ. LEX nr 1070197; z 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10, publ. LEX nr 1068431). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób prawidłowy ustaliło stan faktyczny sprawy oraz dokonało jego oceny prawnej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż J.Z. na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1966 r. wraz z żoną S. i synem S. był najemcą lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. Następnie, na mocy decyzji z dnia [...] marca 1974 r. nr [...] Kierownika Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Komunikacji orzeczono o sprzedaży na rzecz J.Z. przedmiotowego lokalu. Umowa notarialna przeniesienia tytułu własności lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. na rzecz J.Z. nigdy nie została zawarta. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. wyrażono zgodę na zbycie przez J.Z. lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. na rzecz A.M. Postanowienie to decyzją nr [...] Pierwszego Wiceprezydenta W. zostało uchylone z urzędu w dniu [...] września 1979 r. Decyzją z dnia [...] października 1974 r., nr [...] uchylono do ponownego rozpoznania decyzję z dnia [...] marca 1974 r. nr [...] Kierownika Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Komunikacji orzekającą o sprzedaży na rzecz J.Z. lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. Z akt sprawy wynika ponadto, iż doszło następnie (od kwietnia 1976 r. – karta 93 akt administracyjnych) do podnajmowania ww. lokalu J.B. Dodatkowo z akt sprawy wynika, iż w przedmiotowym lokalu od maja 1974 r. (karta 101 akt administracyjnych) nie zamieszkiwał J.Z. Skarżący w tym czasie odbywał karę pozbawienia wolności m.in. za wielokrotną sprzedaż lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w W. W lokalu tym nie zamieszkiwała również była żona J.Z. – S.Z. i ich syn S. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje ponadto (pismo z dnia 6 marca 1978 r. – karta 80 akt administracyjnych, pismo z dnia 8 czerwca 1978 r. – karta 93 tych akt, iż podnajemca lokalu J.B. wszedł w jego posiadanie w oparciu o umowę najmu tego lokalu zawartą z M.M. M.M. zaś legitymował się nieformalną umową kupna – sprzedaży tego lokalu. Z akt sprawy wynika ponadto, że ani J.Z., ani A.M. nie zawarli umowy kupna – sprzedaży wyżej wymienionego lokalu w formie aktu notarialnego, co oznacza, że nie byli jego właścicielami. Podstawę prawną kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] W. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...], cofającej J.Z. prawo do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, stanowił art. 48 ustawy z dnia 10 kwietnia 1994 r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84). W myśl tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, terenowy organ administracji państwowej może wydać decyzję o cofnięciu przydziału w przypadku, gdy najemca oddając w bezpłatne używanie lub w podnajem zajmowany lokal bądź jego część, spowoduje nadmierne jego zagęszczenie, naruszenie podstawowych zasad współżycia społecznego albo gdy odda lokal w bezpłatne używanie lub w podnajem bez wymaganej zgody tego organu; decyzja taka może być wydana również w przypadku, gdy najemca faktycznie lokalu nie zajmuje. Skoro zatem doszło do niezgodnego z prawem podnajęcia lokalu J.B. a najemca lokalu J.Z. faktycznie go nie zajmował z tego powodu, iż dokonał "zbycia" (jednakże bez zachowania formy aktu notarialnego) tego lokalu osobom trzecim (z naruszeniem przepisów prawa), to zasadnie SKO w W. przyjęło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] W. z dnia [...] listopada 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie może jednocześnie zostać uwzględniony argument podniesiony w skardze, iż jedyną przyczyną niezamieszkiwania w lokalu było odbywanie przez skarżącego kary pozbawienia wolności, gdyż już w dniu [...] maja 1974 r. J.Z. zrzekł się wobec A.M. praw do tego lokalu, opróżnił go i przekazał do niego klucze (karta 101 akt administracyjnych). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.