II SA/Wa 1405/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. N. na pismo Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę - Pismem z dnia 16 lipca 2017 r. K. N. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), wystąpił do Prezesa Telewizji Polskiej S.A. w [...] (dalej także: "TVP S.A." lub "organ") o wydanie informacji w postaci programu informacyjnego Aktualności TVP [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. z logo TVP [...], z widocznym zegarem (odmierzającym czas audycji) oraz z prowadzącym. Skarżący wskazał jednocześnie, aby powyższą informację przesłać drogą e-mailową lub na płycie DVD na podany w treści wniosku adres skarżącego. Z uwagi na fakt, że skarżący nie otrzymał odpowiedzi na powyższy wniosek, wystąpił drogą e-mailową w dniu 3 sierpnia 2017 r. do Prezesa Zarządu TVP S.A z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, TVP S.A. udzieliła skarżącemu drogą e-mailową pisemną odpowiedź z dnia [...] sierpnia 2017 r., w treści której poinformowała stronę skarżącą, że nie dysponuje zarchiwizowanym materiałem, który zawierałby logo oraz zegar odmierzający czas audycji wraz z prowadzącym. W związku z otrzymaną informacją, skarżący w dniu [...] sierpnia 2017 r. drogą mailową wystąpił do organu o udostępnienie nagrania w takiej formie, w jakiej TVP S.A. nim dysponuje. W odpowiedzi na powyższe, Telewizja Polska S.A. udzieliła skarżącemu drogą elektroniczną pisemnej odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2017 r., w treści której poinformowała stronę, że nagranie, o udostępnienie którego wnosił skarżący, zostało uznane za niestanowiące informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 27 sierpnia 2017 r. K. N., działając za pośrednictwem Prezesa TVP S.A. - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe pismo TVP S.A. z dnia [...] sierpnia 2017 r., określając je w treści skargi jako "decyzję z dn. [...]2017 r. wydaną przez Prezesa TVP S.A. w W. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej". W treści skargi strona zarzuciła organowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanych decyzji, tj. art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej także: "k.p.a.") - poprzez wydanie pisma, które nie zawiera elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna, tj. oznaczenia organu, daty wydania, oznaczenia stron, powołania podstawy prawnej, pouczenia, sygnatury sprawy, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i sprowadzenie uzasadnienia do jednego zdania; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez uznanie, że audycja Aktualności TVP S.A. nie stanowi informacji o sprawach publicznych i nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w powołanej ustawie, - art. 6 u.d.i.p. - poprzez uznanie, iż żądane przez skarżącego nagranie nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu przepisów cyt. ustawy, - art. 61 Konstytucji RP - poprzez odmowę uznania, że skarżący ma prawo do uzyskania zadanej informacji dotyczącej działalności organów państwa i osób pełniących funkcje publicznej, - art. 21 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - poprzez uznanie, że Telewizja Polska S.A. w W. nie realizuje zadań publicznych, i materiały do Aktualności TVP nie zostały wytworzone w ramach realizacji zadań publicznych, - ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - poprzez uznanie, że TVP S.A. nie dysponuje nagraniem Aktualności TVP z logo TVP [...] (obecnie TVP [...]) z widocznym zegarem odmierzającym czas audycji wraz z prowadzącym w studio, w sytuacji, kiedy ustawa zobowiązuje do tego władze TVP. W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Telewizja Polska S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej odrzucenie, wskazując w uzasadnieniu, iż TVP S.A. nie wydała w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej, a odpowiedź wysłana do skarżącego drogą e-mailową w dniu [...] sierpnia 2017 r., którą skarżący traktuje jako decyzję administracyjną, stanowiła zwykłe powiadomienie o braku podstaw do uznania nagrania audycji za informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podkreślenia wymaga na wstępie fakt, iż merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016, poz.1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że sądy administracyjne działają wyłącznie w granicach określonej w art. 3, art. 4, oraz art. 5 p.p.s.a. właściwości rzeczowej, co oznacza, iż kognicja tych sądów obejmuje tylko orzekanie w sprawach, które w/w przepisami zostały objęte. Należy zauważyć, że sądy administracyjne działają wyłącznie w granicach określonej w art. 3, art. 4, oraz art. 5 p.p.s.a. właściwości rzeczowej, co oznacza, iż kognicja tych sądów obejmuje tylko orzekanie w sprawach, które w/w przepisami zostały objęte. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne rozstrzygają również spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Natomiast nie są właściwe w sprawach określonych w art. 5 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. wskazuje przesłanki odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6, sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona z innych przyczyn niedopuszczalna. Podkreślenia wymaga fakt, że wstępną powinnością sądu administracyjnego jest zatem określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji publicznej z punktu widzenia klasyfikacji wymienionych wyżej prawnych form działania administracji, w celu ustalenia, czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, niepodlegającą kognicji tego sądu. Wskazać w tym miejscu należy, że udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to zespół określonych czynności materialno-technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Postępowanie w tym przedmiocie nie zawsze jednak kończy się udostępnieniem żądanej informacji. W praktyce często kończy się negatywnie dla wnioskodawcy, jednakże bez konieczności wydania decyzji odmownej w tym zakresie, lecz wystosowaniem do wnioskodawcy pisma informacyjnego mającego postać zawiadomienia (powiadomienia). Z taką sytuacją mamy do czynienia między innymi w przypadku, gdy żądana informacja - w ocenie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej - nie stanowi informacji publicznej. Dokonując zatem oceny zaskarżonego pisma organu z dnia [...] sierpnia 2017 r. (przesłanego skarżącemu drogą elektroniczną) pod kątem prawnych form działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, stwierdzić należy, że zarówno treść, jak i forma analizowanego pisma wskazuje na to, że ma on charakter wyłącznie pisma informacyjnego, będącego reakcją adresata na przedmiotowy wniosek strony skarżącej złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ze spornego pisma wynika wprost, że organ dokonał kwalifikacji prawnej żądanej przez stronę skarżącą informacji, wskazując, że nie stanowi ona informacji publicznej i nie wydał w tym przedmiocie decyzji. Należy zauważyć, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy (art. 16 u.d.i.p.). Jeśli zatem, według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja, której domaga się wnioskodawca, nie ma takiego waloru, to w takiej sytuacji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w ogóle zastosowania i wówczas nie wchodzi w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy, a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują wówczas zastosowania, a tym samym nie może być zastosowany art. 16 tej ustawy. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05). Uznać należy, że taki właśnie charakter ma zaskarżone pismo TVP S.A. z dnia [...] sierpnia 2017 r., wystosowane w analizowanej sprawie do skarżącego. Zdaniem Sądu, wynika to jednoznacznie z treść przedmiotowego pisma. Natomiast, jeśli podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja, wbrew twierdzeniom organu, ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować prawidłowość stanowiska podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek, a więc zbadać zasadność kwalifikacji żądanej informacji, jako informacji niemającej waloru informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, należy zauważyć, że podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje zatem środek (skarga na bezczynność), w ramach którego może on wyegzekwować należne - w jego ocenie - uprawnienie, bowiem w przypadku takiej skargi sąd administracyjny dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Nie może to jednak nastąpić w formie zaskarżenia pisma informacyjnego, które nie ma waloru decyzji administracyjnej. Z tych względów, Sąd uznał, że zaskarżone pismo Telewizji Polskiej S.A. z dnia [...] sierpnia 2017 r., które ma charakter wyłącznie informacyjny, nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak sentencji postanowienia.