II SA/Wa 1410/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku M. B. z dnia [...] września 2006 r. odmówił ww. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. M. B. złożyła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2008 r. jest dla niej bardzo krzywdząca. Podkreśliła, że jest osobą chorą, leczoną szpitalnie oraz ambulatoryjnie, a stan jej zdrowia nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek pracy. Do momentu uznania ją za trwale niezdolną do pracy przebywała często w szpitalu, więc nie mogła podjąć pracy. Pozbawienie jej wnioskowanego świadczenia spowoduje, że pogorszy się jej sytuacja życiowa i zdrowotna, albowiem nie stać ją będzie na zakup leków i leczenie u lekarzy specjalistów. Zaznaczyła, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jest zarejestrowana w urzędzie pracy, utrzymuje się wyłącznie dzięki pomocy rodziców, którzy także chorują. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest możliwe, jeśli wnioskodawca spełnił następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie ma niezbędnych środków utrzymania, zaznaczając, iż aby przyznać świadczenie w drodze wyjątku wszystkie te przesłanki powinny być spełnione łącznie. W przypadku wnioskodawczyni brak jest szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabyła ona uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Organ podkreślił, iż za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ww. ustawy, uznaje się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, dodając, iż okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku konieczne jest zbadanie czy brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym spowodowany był szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Prezes ZUS wskazał, iż wnioskodawczyni w okresie od [...] grudnia 2000 r. do [...] marca 2003 r. nie wykonywała zatrudnienia ani nie podejmowała innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, a ostatnio udowodniony okres nieskładkowy przypada na dzień [...] lutego 2005 r., z akt sprawy nie wynika natomiast aby po tej dacie M. B. nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza, że wówczas nie była wobec niej ustalona całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2005 r. wnioskodawczyni została uznana za zdolną do pracy, natomiast orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Komisja Lekarska ZUS orzekła u ww. trwałą całkowitą niezdolność do pracy od [...] listopada 2007 r. Dodatkowe postępowanie przeprowadzone przez lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] lipca 2008 r., celem ustalenia daty powstania i trwałości częściowej niezdolności do pracy, doprowadziło do ustalenia tej daty na dzień [...] listopada 2007 r. i uznania, że brak jest podstaw aby uznać częściową niezdolność do pracy przed [...] listopada 2007 r. Organ podkreślił, że twierdzenie o stale pogarszającym się stanie zdrowia od 2003 r. nie może stanowić usprawiedliwienia dla występujących przerw w ubezpieczeniu, nie stanowi również podstawy do przyjęcia innej daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, niż data wskazana w orzeczeniu Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2008 r. i lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2008 r., dodając, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Prezes ZUS podkreślił, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ww. ustawy, jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza bądź wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Organ wyjaśnił, że oceny niezdolności do pracy, jej stopnia, ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje lekarz orzecznik ZUS w formie orzeczenia. Natomiast podstawą do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie wniesiono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego oraz Prezesa ZUS, tym samym przesłanka ta nie podlega uznaniu administracyjnemu. Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczeń przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, zależy od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek na ubezpieczenia społeczne. W przypadku wnioskodawczyni na przestrzeni 29 lat życia – w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy – udokumentowała łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 2 lata, 11 miesięcy i 7 dni. Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, w odniesieniu do ubezpieczonych, u których niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 25 do 30 lat, ustawa wymaga udowodnienia 4 lat okresów składkowych i nieskładkowych. Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 764/05 podał, że dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku pracownika, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS dodał, że sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną, o której mowa w art. 83 ww. ustawy. Natomiast okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie stanowi okresu składkowego ani nieskładkowego, a sam fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniany na płaszczyźnie szczególnych okoliczności, albowiem nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnego poszukiwania pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu, spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli osoby ubezpieczonej, natomiast wnioskodawczyni takich dowodów nie przedstawiła. Organ uznał, że w sprawie brak jest szczególnych okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Analiza akt rentowych wnioskodawczyni wskazuje, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z [...], a łączny miesięczny dochód rodziny wynosi 3996,57 zł. Kryterium braku niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach i aby ustalić to kryterium należy posiadane środki utrzymania ocenić na tle wysokości najniższej emerytury, która od 01 marca 2008 r. wynosi 636,29 zł, natomiast wykazany dochód, jaki przypada na osobę w rodzinie wnioskodawczyni to 799,31 zł i jest to kwota, która przekracza kwotę brutto najniższej emerytury. Zdaniem organu trudno uznać, że kwota ta nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Pismem z dnia [...] września 2008 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2008 r., podnosząc, że jest ona dla niej bardzo krzywdząca, wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że cały czas choruje, jest stale leczona szpitalnie oraz ambulatoryjnie, a dni, w których czuje się dobrze zdarzają się sporadycznie, albowiem większość czasu to walka z "bólem, cierpieniem i dolegliwościami". Dodała, że przy najmniejszym wysiłku fizycznym jej stan się pogarsza. Wskazała, że w latach gdy nie pracowała była zarejestrowana jako bezrobotna, szukała pracy, zajmowała się sprzątaniem mieszkań i pilnowaniem dzieci. Obecnie nie jest w stanie wykonywać stałej pracy zawodowej, gdyż mogłoby to wpłynąć na pogorszenie jej stanu zdrowia i rozwój choroby. Dodała, że pozbawienie jej renty w drodze wyjątku zmieni już i tak trudną sytuację, dodając, że jest bez żadnych środków do życia i utrzymuje się wyłącznie z pomocy chorych rodziców. Podkreśliła, że musi być zarejestrowana jako bezrobotna, aby mieć ubezpieczenie, lecz cały czas "jest na L-4". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze wyjaśnił, że organ jest związany orzeczeniami lekarzy orzeczników, którzy w przypadku skarżącej nie potwierdzili istnienia całkowitej niezdolności do pracy przed listopadem 2007 r., natomiast okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego nie jest przez organ traktowany jak przerwa w ubezpieczeniu, lecz jak okres nieskładkowy. Ustosunkowując się do sytuacji finansowej skarżącej organ wskazał, że nie stanowi ona wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do deklarowanych potrzeb wnioskodawcy. Organ wskazał, że skarżąca ma na swoje potrzeby kwotę wyższą od najniższej emerytury z FUS, brak jest natomiast podstaw do tego aby organ w przypadku skarżącej kierował się kryterium wydatków, które jest nieobiektywne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS oparł swoje rozstrzygnięcie na braku szczególnych okoliczności, na skutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie oraz na niespełnieniu przez skarżącą przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Art. 83 ust. 1 ww. ustawy, posługuje się stwierdzeniem, w myśl którego niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 4 lata w przypadku osób, u których niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 25 do 30 lat. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane w trybie art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Niemniej jednak przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba, która ubiega się o świadczenie nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. W sprawie bezsporne jest, że M. B. podlega ubezpieczeniu społecznemu oraz to, że jest całkowicie niezdolna do pracy. Ustalając prawo do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w trybie zwykłym. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Tym samym całkowita niezdolność do pracy, aby mogła uzasadniać istnienie szczególnych okoliczności, musi zostać stwierdzona w okresie przerw w ubezpieczeniu, które były powodem nieprzyznania świadczenia w trybie zwykłym. Samo powoływanie się na fakt bycia osobą chorą, nie może być uznane jako niezdolność do pracy. Stosownie bowiem do treści art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Natomiast od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS (art. 14 ust. 2a ww. ustawy). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3 ww. ustawy). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2008 r. nr akt [...], M. B. została uznana za trwale całkowicie niezdolną do pracy od [...] listopada 2007 r. oraz że brak jest podstaw do uznania częściowej niezdolności do pracy ww. przed tą datą. Podnoszony przez skarżącą fakt bycia osobą bezrobotną, nie może być także oceniany, jako szczególna okoliczność, gdyż nie odzwierciedla on rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy, podobnie jak wykonywanie prac dorywczych bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Ustalenie tego kryterium wymaga, aby posiadane przez skarżącą środki utrzymania ocenić na tle wysokości najniższej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 01 marca 2008 r. wynosi 636,29 zł. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z [...], którego miesięczny dochód wynosi ok. 4000 zł brutto. Organ badając miesięczny dochód skarżącej ustalił, że przekracza on kwotę najniższych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a tym samym nie pozwala przyjąć, że skarżąca nie ma niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem Sądu, wobec faktu, że w przypadku skarżącej przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie zachodzi, tym samym jest to okoliczność, która eliminuje ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Natomiast ocena, czy środki te są środkami wystarczającymi na zaspokojenie potrzeb skarżącej jest inną kwestią, bowiem istotne dla sprawy jest to, że skarżąca posiada niezbędny dochód. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.