II SA/Wa 1411/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] lutego 2020 r. do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. wpłynął wniosek [...] J. K. (dalej: "skarżący") o wypłatę odprawy mieszkaniowej w trybie art. 47 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; dalej: "z.s.z."). Skarżący był żołnierzem służby stałej i pełnił zawodową służbę wojskową w Inspektoracie Wsparcia Sił Zbrojnych w B., a termin wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez skarżącego, upłynął 30 kwietnia 2020 r. Na dzień zwolnienia ze służby wojskowej skarżący posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 37 lat, 9 miesięcy i 1 dnia, liczoną od dnia [...] lipca 1982 r. Decyzją z [...] maja 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. (dalej: "Dyrektor OR AMW", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r., poz. 231 ze zm.; dalej: "ustawa o AMW") oraz art. 41 ust. 2 pkt 1, art. 47 ust. 1 i 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a z.s.z., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), orzekł o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości 278.943,74 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji na wstępie opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył treść przepisów art. 47 ust. 1 i 5 oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a z.s.z. Dyrektor OR AMW podkreślił, że w stosunku do skarżącego została wydana ostateczna decyzja o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej. Ponadto zajmuje on kwaterę położoną w O. przy ul. [...] m. [...]. Organ pierwszej instancji ustalił również, iż w analizowanej sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne opisane w art. 23 ust. 9 z.s.z. Do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej skarżący wskazał dzień [...] stycznia 2017 r. i oświadczył, że zamieszkiwał wówczas z członkami rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 z.s.z., tj. małżonką R. K. oraz córkami: A. K. i W. K.. Rozpoznając wniosek skarżącego, Dyrektor OR AMW miał na uwadze ekonomiczną funkcję odprawy mieszkaniowej, wypłacanej ze środków Skarbu Państwa, jaką jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu zawodowej służby wojskowej. Powołał się w tym zakresie na orzeczenia sądów administracyjnych. Dlatego zobowiązany był ustalić, czy w dacie wydania rozstrzygnięcia osoby, które skarżący wymienił w oświadczeniu, są członkami jego rodziny. Relacje te charakteryzuje stałość i wspólne zamieszkiwanie oraz spełnienie przesłanek wynikających z art. 26 ust. 3 z.s.z. w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Z dokumentów złożonych przez skarżącego wynika, że wspólnie z małżonką i dwiema pełnoletnimi córkami zamieszkuje w kwaterze nr [...] położonej w O.przy ul. [...]. Wszyscy członkowie rodziny wymienieni w ww. oświadczeniu są zameldowani na pobyt stały pod wskazanym adresem. Jednakże starsza córka skarżącego – A. K. w dniu [...] czerwca 2019 r. wstąpiła w związek małżeński i od tego dnia nosi nazwisko [...]. W związku z tym organ pierwszej instancji stwierdził, iż na dzień wydania rozstrzygnięcia członkami rodziny skarżącego byli jego żona oraz córka W. K. (lat 17, stan cywilny panna). W ocenie Dyrektora OR AMW, zawarcie związku małżeńskiego przez córkę skarżącego A. oznacza, że nie jest ona członkiem jego rodziny. Fakt ten wyklucza spełnienie przesłanki z art. 26 ust. 3 pkt 2 z.s.z. Jednocześnie przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej, organ pierwszej instancji uwzględnił dodatkową normę przysługującą skarżącemu ze względu na zajmowane stanowisko służbowe pułkownika. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego M. N., nie zgodził się z odmową wypłaty normy na jego starszą córkę, podnosząc, że Dyrektor OR AMW nie wskazał żadnej podstawy prawnej, lecz oparł się wyłącznie na orzecznictwie, które nie ma pokrycia w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), decyzją nr [...], wydaną [...] czerwca 2020 r. w oparciu o 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 17 ust. 4 ustawy o AMW; art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 pkt 4 oraz ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b, jak również na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 3 z.s.z., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej Prezes AMW podniósł, że członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego definiuje i określa art. 26 ust. 3 z.s.z. W świetle tego przepisu są nimi: małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, iż w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 z.s.z. chodzi o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swoim dzieciom, ponieważ wspólnie z nimi zamieszkują i dlatego są one brane pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej dla wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Na gruncie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy organ drugiej instancji dostrzegł, że córka skarżącego – A. L. ukończyła 27 lat, a ponadto [...] czerwca 2019 r. zawarła związek małżeński, zatem już w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej nie była członkiem jego rodziny, pomimo zamieszkiwania ze skarżącym. W konsekwencji Prezes AMW zaaprobował decyzję organu pierwszej instancji, w której uwzględniono 4 normy powierzchni użytkowej podstawowej, przyjmując aktualny stan członków rodziny skarżącego oraz przysługującą mu dodatkową normę ze względu na zajmowane stanowisko służbowe [...]. Powyższa decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie lub zmianę poprzez orzeczenie o wypłacie mu odprawy w kwocie 348.679,65 zł. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 oraz art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 z.s.z., jak również art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu, dodatkowo podnosząc brak powtórnego, merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, co może naruszać zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. Rozważania w tej sprawie należy rozpocząć od stwierdzenia, że z przepisów art. 21 ust.1 i ust. 6 oraz art. 23 ust. 1 pkt b i ust. 9 z.s.z. wynika, że odprawa mieszkaniowa jest jedną z przewidzianych tą ustawą form zaspokojenia przysługującego żołnierzowi, w tym żołnierzowi, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, prawa do zakwaterowania. Tę oczywistą tezę potwierdza orzecznictwo sądowe. I tak w wyroku z 7 października 2011 r., sygn. akt II CSK 693/10 (Lex nr 110285) Sąd Najwyższy stwierdził, iż celem odprawy mieszkaniowej, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Chodzi więc niewątpliwie o zaspokojenie aktualnych potrzeb mieszkaniowych istniejących po zakończeniu służby (tj. po przejściu na emeryturę), co prowadzi do równie oczywistego wniosku, że te potrzeby mają być oceniane według stanu faktycznego zaistniałego po zakończeniu służby, nie zaś według stanu faktycznego poprzedzającego to przejście. Według art. 26 ust. 3 z.s.z., członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Z przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 z.s.z. wynika natomiast, że odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem m.in. maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1 oraz ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza. Zdaniem Sądu, zawarte w ww. przepisie sformułowanie mówiące o "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", należy interpretować w ten sposób, że ten dzień nie może być dniem dowolnie wskazanym przez żołnierza, przypadającym w jakimkolwiek momencie pełnienia służby, przed nabyciem prawa do odprawy mieszkaniowej. Wysokość odprawy mieszkaniowej dla żołnierza zawodowego odchodzącego ze służby na emeryturę należy ustalać według normy powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszalnego, przysługującej żołnierzowi w dniu przez niego wskazanym, przypadającym na czas od powstania prawa do tego świadczenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2621/17, dotyczącym odprawy mieszkaniowej, "przyznanie przez organy i Sąd I instancji pierwszeństwa dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia (...) nie może być uznane za dowolne (...)". Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa, będąca operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Jest to bowiem operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide wyrok Trybunał Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane według tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239). Zatem w przedmiotowej sprawie nie można pominąć celu odprawy mieszkaniowej jakim jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Dlatego potrzeby mieszkaniowe muszą być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny skarżącego w dniu [...] kwietnia 2020 r., bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze pomocy mieszkaniowej. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, starsza córka skarżącego [...] stycznia 2018 r. ukończyła 25 lat, a [...] czerwca 2019 r. zawarła związek małżeński. W konkluzji Sąd stwierdza, iż żądanie skarżącego sprowadza się do domagania się zaspokojenia jego nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, które istniały przed przejściem na emeryturę (kiedy to jego starsza córka była panną), a nie potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby. Prawidłowo więc organy AMW obu instancji uznały, że skoro córka skarżącego A. L. - zarówno w dacie zwolnienia skarżącego ze służby, jak i w dniu wydania decyzji - pozostawała w związku małżeńskim, to została spełniona negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie na nią normy w odprawie mieszkaniowej. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.