II SA/Wa 1419/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 217 § 2, art. 219 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pracy A.J. w indywidualnym gospodarstwie rolnym. W motywach uzasadnienia organ podał, że wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców nie jest możliwe, bowiem Urząd Gminy w R. nie dysponuje stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wyjaśnił, że w prowadzonych w urzędach rejestrach i ewidencjach brak jest jakichkolwiek informacji potwierdzających fakt pracy A.J. w gospodarstwie rolnym rodziców K. i J. J. w okresie od dnia [...] lutego 1992 r. do dnia [...] czerwca 1995 r. Jednocześnie organ wskazał, że problematykę zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym regulują przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Organ stwierdził, że art. 1 i art. 3 ust. 1 tej ustawy przesądza o tym, iż powyższa ustawa nie dopuszcza jako dowodu zaświadczenia urzędu gminy wystawionego na podstawie zeznań świadków, bowiem ustawa wymaga (art. 3) wystawienia zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty takie jak np. rejestry gruntów, księgi podatkowe, ewidencja wojskowa. W konkluzji organ stwierdził, że w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie wyłącznie zeznań świadków. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A.J. do tutejszego Sądu. Wnosząc o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do 18 roku życia pracował w gospodarstwie rolnym należącym do jego rodziców, co potwierdzają zeznania dwóch świadków złożone przed pracownikiem Urzędu Gminy R.. Wskazał, że zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego w S. z dnia [...] stycznia 2013 r. potwierdza fakt posiadania gospodarstwa rolnego przez rodziców. Skarżący twierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, istnieje podstawa prawna do wydania zaświadczenia żądanej treści, albowiem zeznania dwóch świadków: E.Z. i T.B., potwierdzają jego pracę w gospodarstwie rodziców. Zakwestionował też wykładnię tego przepisu (art. 3) zaprezentowaną przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w trybie wydania zaświadczenia - w sytuacji, gdy fakt pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie wynika z ewidencji rejestrów - możliwe jest wydanie takiego zaświadczenia wyłącznie na podstawie zeznań świadków. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09, wskazał, że problematykę zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym regulują przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Jak wynika z art. 1 tej ustawy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także: 1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka, 2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem, 3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w myśl danego przepisu lub postanowienia do stażu pracy wlicza się tylko okresy zatrudnienia w danym zakładzie pracy, w określonej branży albo okresy pracy na określonych stanowiskach lub pracy wykonywanej w szczególnych warunkach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ ten nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (art. 3 ust. 2). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3). Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie zawiera przepisu, który bezpośrednio odsyłał, w sprawach dotyczących wydania zaświadczeń, do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.). Jest to bowiem postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym, obowiązuje wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 815). W tej sytuacji należy przyjąć, w przypadku braku ustawowego wyłączenia, istnienie domniemania stosowania przepisów "Działu VII" Kodeksu postępowania administracyjnego zawsze wtedy, kiedy wyłoni się potrzeba poświadczenia przez organ administracji publicznej określonych faktów lub praw. Konsekwencją stwierdzenia, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń jest zatem stosowanie przepisów "Działu VII" Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ustalony jest w art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na jej interes prawny, postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wystawienie zaświadczenia, pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści. Zakres tego postępowania wyznaczają dwie przesłanki: jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Powinno zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych. Tę regulację prawną należy jednak odnieść do treści i znaczenia przepisu prawa materialnego, którym w rozpatrywanej sprawie jest powołana wyżej ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Treść art. 3 ust. 1 tej ustawy, w oparciu o który prowadzono postępowanie w sprawie niniejszej, wskazuje, że chodzi o sytuację uregulowaną w art. 217 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem obowiązek przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wynika bezpośrednio z treści art. 3 ust. 1. Przepis ten reguluje bardzo wąski zakres spraw dotyczących wydawania zaświadczeń, dotyczy tylko potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym. Wprost określa on obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy urząd gminy, będący aparatem pomocniczym organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), co wynika z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) określający, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, a organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Poprzez użycie zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" ustawodawca zawarł obowiązek, którym obciążył konkretny urząd gminy. Na nim zatem, od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1991 r., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się z tego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Dokąd bowiem przepisy tej ustawy nie zostały w sposób prawem przewidziany skutecznie derogowane z systemu prawa, dotąd urząd gminy ma obowiązek przechowywania wszelkich dokumentów, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia. W rozpoznawanej przedmiotowej sprawie organ jednoznacznie stwierdził, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że nie posiada żadnych dokumentów ewidencji, rejestrów, z których wynikałoby, że skarżący pracował w gospodarstwie rolnym rodziców (odmiennie niż w omawianym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r.). Jednocześnie organ uznał, że w myśl art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, zeznania dwóch świadków są niewystarczające do wydania zaświadczenia żądanej treści. Z oceną organu należy się w pełni zgodzić. Wykładnia tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że ustawa nie dopuszcza jako dowodu wyłącznie zeznań świadków do wydania zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym. Powyższe stanowisko jest zbieżne z poglądami doktryny. W komentarzu A. Rzetecka-Gil, Komentarz do art. 3 (pkt 13) ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, lex/el. 2008 r.) stwierdza się, że ustawa w art. 3 nie odpuszcza jako dowodu wyłączenie zeznań świadków. A zatem w przedmiotowej sprawie, wobec braku podstaw do wydania zaświadczenia, skarżący może przed pracodawcą udowadniać swoje okresy pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie zeznań świadków, ewentualnie może wystąpić do sądu z roszczeniem o zaliczenie tego okresu do stażu pracy. Reasumując, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści w oparciu o art. 217, art. 219 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.