II SA/Wa 1419/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi N. K. i L. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie prawa zamieszkania w lokalu mieszkalnym stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Stan sprawy przedstawia się następująco. Na podstawie decyzji przydziału kwatery stałej nr [...] z dnia [...] maja 1967 r. Zarządu Administracyjno – Gospodarczego MSW lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] został przydzielony K. W.. Do zamieszkania w przydzielonym lokalu uprawnione były żona W. W. oraz córki L. W. i N. W.. K. W. zmarł w dniu [...] listopada 1998 r. W. W. w dniu [...] grudnia 1998 r. wystąpiła do kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] MSWiA z wnioskiem o uregulowanie tytułu do przedmiotowego lokalu w związku ze śmiercią męża, wskazując, iż w mieszkaniu tym zamieszkuje z córką L. W.. Decyzją przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] MSWiA lokal przy ul. [...] m. [...] w [...] został przydzielony W. W.. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej kwatery uwzględniono jako członka rodziny osoby uprawnionej do kwatery córkę L. W.. W. W. zmarła w dniu [...] stycznia 2008 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. L. W. oraz N. K. (córka zmarłej W. W.) wystosowały do Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW wniosek o przepisanie na ich rzecz lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], w związku ze śmiercią matki. Do wniosku dołączone zostały dokumenty potwierdzające zameldowanie L. W. i N. K. na pobyt stały oraz wypis z treści orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] grudnia 1995 r., stwierdzający, iż L. W. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, na czas określony, tj. trzech lat. Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. działając na podstawie art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 6 w zw. z art. 84a ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania niniejszej decyzji, tj. na dzień [...] sierpnia 2008 r.), a także art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) i art. 9 ustawy z dnia 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 908). Przyznał L. W. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] o powierzchni użytkowej podstawowej 37,88 m2 na czas nieoznaczony natomiast odmówił przyznania N. K. prawa zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Od powyższej decyzji N. K. wniosła odwołanie w części w jakiej odmówiono jej prawa zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] m. [...] w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan sprawy wskazując, że zgodnie z obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez zainteresowane zapisem art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.) w razie śmierci osoby zamieszkałej w lokalu mieszkalnym, będącym w dyspozycji ZZM MSW, nie będącym kwaterą, prawo do dalszego zamieszkiwania w tym lokalu mieszkalnym mają wspólnie zamieszkałe z nią osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), tj.: 1. małżonek; 2. wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, a także dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. W myśl art. 23 ust. 1b ww. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. na rzecz osób spełniających powyższe warunki, dyrektor Oddziału WAM (w omawianym przypadku – dyrektor ZZM MSW) wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu. W dniu [...] września 2009 r. zainteresowane złożyły odpis orzeczenia ZUS z dnia [...] września 2009 r. stwierdzającego trwałą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji L. W. urodzonej w dniu [...] grudnia 1956 r. Powstanie całkowitej niezdolności do pracy ww. określono na czas po [...] stycznia 1977 r. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych, występujący w dacie śmierci W. W. ([...] stycznia 2008 r.) i dacie złożenia przez strony wniosku w przedmiocie potwierdzenia uprawnień do zajmowanego lokalu mieszkalnego ([...] sierpnia 2008 r.) stan faktyczny dał podstawy do uznania, iż L. W. spełnia przesłanki wynikające z art. 23 ust. 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 stycznia 2005 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2005 r. Nr 33, poz. 290) i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), a wobec tego do wydania decyzji o prawie zamieszkiwania ww. w lokalu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala natomiast na stwierdzenie, iż N. K. spełnia przesłanki określone w powołanych przepisach, a w związku z tym do wydania na jej rzecz decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. W dacie śmierci matki W. W., tj. [...] stycznia 2008 r., skarżąca, będąc osobą urodzoną w dniu [...] marca 1958 r., miała bowiem ukończone [...] lat życia i była osobą rozwiedzioną (a więc w przeszłości zamężną). Organ podkreślił, iż długość czasu zamieszkiwania w lokalu nie jest okolicznością mającą wpływ na wydanie względem skarżącej decyzji odmownej. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, iż ZZM MSW powiadomił stronę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów pismem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Na skorzystanie z uprawnienia organ wyznaczył stronie termin 7 dni od daty doręczenia pisma. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru wynika, że N. K. odebrała zawiadomienie w dniu [...] kwietnia 2015 r., w związku z czym termin na ewentualne podjęcie ww. czynności upływał w dniu [...] kwietnia 2015 r. W dniu [...] kwietnia 2015 r., a więc przed upływem terminu wyznaczonego stronom na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i ewentualne złożenie oświadczenia końcowego, wydana została przez ZZM MSW decyzja nr [...]. Jednak decyzja organu pierwszej instancji została stronie doręczona w dniu [...] kwietnia 2015 r., tj. po upływie 7 dniowego terminu. Strona nie wiedziała o fakcie wydania rozstrzygnięcia i nie znała przed doręczeniem decyzji jej treści. Jak wskazują akta sprawy N. K. nie podjęła żadnych działań, które świadczyłyby o woli skorzystania z przysługującego jej uprawnienia. Ponadto, stan faktyczny sprawy (ustalany na dzień śmierci matki skarżącej – W. W., a nie jak sugeruje N. K., na dzień śmierci ojca – K. W.), w zakresie dotyczącym skarżącej, był jasny w dacie złożenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2008 r., w związku z czym zarzut skarżącej, iż pozbawiona została uczestnictwa w postępowaniu przez brak możliwości przedstawienia dowodów dotyczących zamieszkiwania w ww. lokalu mieszkalnym wspólnie z ojcem i po jego śmierci, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych zarzucane organowi pierwszej instancji uchybienie zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu nie miało w niniejszej sprawie wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. K. i L. W. zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 § 1 kpa, poprzez niezapewnienie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu odwoławczym i niepoinformowanie o prowadzonym "rozszerzonym" zakresie tego postępowania L. W. oraz N. K.. Ponadto zarzuciły rażące naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy negatywnej dla N. K. decyzji organu I instancji, wydanej po wieloletnim prowadzeniu postępowania administracyjnego, i złamaniu przy tym wielu podstawowych zasad kpa określonych w art. 7, 8, 9, 11 kpa, oraz wydanie decyzji dla L. W. mimo braku odwołania w jej sprawie, 2. art. 16 kpa, poprzez to, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zawarł rozstrzygnięcie również odnoszące się do niezaskarżonej części decyzji organu I instancji, podczas gdy stało się ono w tej części ostateczne, bowiem zakres odwołania wskazany wyraźnie i jednoznacznie przez N. K. dotyczył jedynie części dotyczącej odmowy przyznania jej prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia art. 16 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ wskazał, że w art. 16 kpa zawarta została zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przepis wym. stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Do decyzji ostatecznych zalicza się więc co do zasady decyzje organu II instancji oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Decyzją ostateczną będzie również decyzja organu I instancji, od której upłynął termin wniesienia odwołania i nie został przywrócony. Z powyższego wynika, że zaskarżona przez N. K. w ustawowym terminie decyzja Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., wbrew twierdzeniu skarżącej, nie stała się ostateczna. W myśl zasady dwuinstancyjności postępowania, sformułowanej w art. 15 kpa każdy akt administracyjny wydany w I instancji może być zaskarżony do niezależnego od organu I instancji organu odwoławczego. Istotą zaś zasady dwuinstancyjności jest dwukrotne rozparzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Sprawa rozpoznawana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji, przy czym tożsamość winna dotyczyć zarówno elementów podmiotowych jak i przedmiotowych. Minister Spraw Wewnętrznych podkreślił, że rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy nie jest ograniczony zarzutami zawartymi w odwołaniu ani ustaleniami organu pierwszej instancji. Stąd Minister Spraw Wewnętrznych w związku z wniesionym przez N. K. odwołaniem był zobowiązany rozpatrzeć całą sprawę i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Jednocześnie podkreślił, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały ściśle określone w art. 138 kpa i jest on bezwzględnie związany rodzajami rozstrzygnięć wskazanymi w art. 138 § 1 i § 2 kpa, a tym samym nie mogłoby wydać decyzji utrzymującej w mocy części decyzji zaskarżonej przez stronę, bowiem taka decyzja byłaby wydana z naruszeniem art. 138 kpa. Wyjaśnił także, że zgodnie z art. 109 kpa. Organy mają obowiązek doręczenia decyzji stronom (wszystkim, nie tylko stronie, która wniosła odwołanie) na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z rozstrzygnięciem organu zapoznany został również organ pierwszej instancji co nie oznacza, że z tego tytułu posiada on te same uprawnienia co podmioty będące stronami postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wyniki sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W skardze tej zarzucono organowi naruszenie prawa procesowego tym samym w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) decyzje podlegają uchyleniu jeżeli Sąd stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pojęciu "innych naruszeń przepisów postepowania" nie mieszczą się naruszenia prawa procesowego uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego lub stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa wtedy sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym i odmowie przyznania tego prawa rozpoznając wniosek L. W. i N. K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o ustanowienie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego stanowiącego własność [...] pozostającego w dyspozycji Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW przy ul. [...] w [...], w punkcie 1 tej decyzji przyznał L. W. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] o powierzchni użytkowej 57, 66 m2 i powierzchni użytkowej podstawowej 37,88 m2 na czas nieoznaczony. Natomiast w punkcie 2 decyzji odmówił przyznania N. K. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wskazać zatem należy, iż decyzja została skierowana do dwóch podmiotów i zawierała różne rozstrzygnięcia pomimo, iż przedmiotem tej decyzji był ten sam lokal położony w [...] przy ul. [...] m. [...]. Odwołanie od tej decyzji w dniu [...] kwietnia 2015 r. złożyła N. K.. Bezsporne jest co wynika z odwołania, iż złożyła je w części w jakiej odmówiono jej prawa zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] m. [...] w [...]. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję zarówno z uzasadnienia decyzji jak i ze złożonej odpowiedzi na skargę wynika, iż rozpoznał sprawę w całości ponownie. Tym samym rozpoznał również tę część decyzji, która dotyczyła innego podmiotu, tj. L. W., która przedmiotowej decyzji nie zaskarżyła. Wskazać należy, iż w art. 16 kpa zawarta została zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzją ostateczną jest również decyzja organu pierwszej instancji od której upłynął termin wniesienia odwołania i nie został przewrócony. Bezspornym jest zdaniem Sądu, iż decyzja organu pierwszej instancji w części niezaskarżonej odwołaniem przez żadną ze skarżących, tj. w części dotyczącej L. W. się ostateczna. Tym samym decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], który to decyzją organ rozpoznał w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tego też względu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.