II SA/Wa 1429/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. G. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] postanawia odrzucić skargę. D. G. – skarżący w niniejszej sprawie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Dzielnicy [...], zwanej dalej "Radą", z [...] maja 2024 r. dotyczącą wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...]. Stwierdził w szczególności, że przy podejmowaniu powołanej uchwały pozbawiony był prawa kandydowania na dane stanowisko. Wybór dokonany z naruszeniem art. 25a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej "u.s.g."), narusza jego interes prawny jako radnego. Dodał, że jego nieobecność na sesji w trakcie dokonywania wyboru nie stanowi przeszkody do skorzystania z przysługującego mu biernego prawa wyborczego. Do skargi załączył zgodę na kandydowanie na daną funkcję w kadencji 2024-2029. Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, z powodu braku interesu prawnego w zaskarżeniu danej uchwały. Sąd zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W pierwszej kolejności – przed oceną merytorycznej zasadności skargi – Sąd był zobowiązany poddać badaniu dopuszczalność skargi. Zarówno bowiem rozstrzyganie złożonych wniosków procesowych, jak i merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. Legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy reguluje art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że zaskarżone do sądu administracyjnego mogą być akty, które stanowią akty prawa miejscowego, albo akty nie mające takiego charakteru, jeżeli zostały podjęte "w sprawach z zakresu administracji publicznej", przy czym konieczne jest dodatkowo spełnienie przesłanki podmiotowej, dotyczącej naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Oparty na pojęciu interesu prawnego warunek uzyskania legitymacji skargowej określono w sposób węższy niż ma to miejsce w przypadku legitymacji w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g nie jest bowiem wystarczające wykazanie, że skarżony akt dotyczy sfery interesów prawnych wnoszącego skargę, ale konieczne jest wykazanie, że regulacje aktu prawa miejscowego naruszają ten interes (tak: wyrok NSA o sygn. OSK 476/04, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Oparta o normę art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga nie ma zatem charakteru powszechnego i nie służy każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego, toteż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 1372/13, dostępny w CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, że skarga złożona na podstawie art. 101 u.s.g. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru. Także legitymacji skargowej w oparciu o art. 101 u.s.g. nie można wywodzić z samego faktu sprawowania mandatu radnego. Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała dotyczyła jego własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego oraz naruszała ten interes prawny – tzn. nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, wyznaczoną regulacjami o charakterze materialnoprawnym. To po stronie skarżącego leżało wykazanie tego interesu prawnego. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem zastępowanie strony w poszukiwaniu naruszeń jej praw lub uprawnień. Skarżący tymczasem poprzestał na wskazaniu, że podjęcie uchwały w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady nastąpiło przy uwzględnieniu głosu radnego, którego obowiązywał zakaz głosowania wynikający z art. 25a u.s.g. Nie wywiódł w żaden sposób, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływała na jego sferę prawnomaterialną i pozbawiała go na przykład pewnych uprawnień lub uniemożliwiała mu ich realizację, w zakresie wykonywanego mandatu radnego. Skarżący nie może zatem opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym Rady, czy podjęcia uchwały z naruszeniem art. 25a u.s.g., skoro nie wykazał, że wydany akt dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego, realnego, aktualnego, a nie przyszłego, hipotetycznego interesu prawnego. Określone ustawowo kompetencje przysługują organowi – w danej sprawie Radzie – a nie jej poszczególnym członkom – radnym. Nawet potencjalne naruszenie kompetencji organu nie narusza żadnych interesów prawnych samego radnego, nie ma on bowiem jakiejś cząstki kompetencji przysługujących organowi jako całości. W zamiarze kandydowania na daną funkcję w Radzie, nie można upatrywać podstawy istnienia interesu prawnego, a wyłącznie interes faktyczny. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny: "O interesie prawnym radnego nie można mówić w odniesieniu do jego zamiaru, czy zgody objęcia stanowiska w radzie, zamiar ten bowiem nie jest wyrazem interesu prawnego, lecz jest to sytuacja organizacyjna, w której chodzi o udział w mechanizmach zarządzania publicznego, do czego radny jest predestynowany prawnie i zobowiązany" (tak: M. Kulesza, Interes prawny, Wspólnota 2002, nr 7, s. 44). Wypada również wskazać, że bierne prawo wyborcze – prawo do kandydowania przez radnego i prawo do udziału w wyborach – należy do praw politycznych obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego (tak: wyrok WSA o sygn. II SA/Wa 486/11, dostępny w CBOSA). Podsumowując powyższe rozważania należy wskazać, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do zaskarżenia powołanej uchwały, gdyż nie uzasadnił należycie umotywowanymi przesłankami występowania po swojej stronie interesu prawnego stanowiącego podstawę zaskarżenia tego aktu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak w sentencji postanowienia.