II SA/Wa 143/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Maria Werpachowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Pismem dnia [...] sierpnia 2015 r. J.R. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] o stwierdzenie nieważności bezprawnej i ostatecznej decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w sprawie przyznania uposażenia i dodatków do uposażenia. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] pismem z dnia [...] września 2015 r. poinformował, że tzw. decyzja nr [...] z dnia [...] września 1993 r. była "angażem" wynikającym z decyzji nr [...] z dnia [...] października 1993 r. przenoszącej Pana na niższe stanowisko służbowe a nie decyzją administracyjną. Decyzja nr [...] z dnia [...] października 1993 r. została unieważniona i wycofana z obrotu prawnego prawomocną decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2008 r. Na podstawie tej decyzji stracił moc również angaż z dnia [...] października 1993 r. W konkluzji stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności "decyzji" nr [...] tak ze względów merytorycznych jak i formalnych nie może być rozpatrzony. W dniu [...] października 2015 r. J.R. złożył odwołanie określając pismo z dnia [...] września 2015 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] jako nienazwaną decyzję administracyjną i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając rażące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego art. 6 – 11, art. 107 § 1 i 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania J.R. od "nienazwanej decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ, po omówieniu stanu faktycznego sprawy, stwierdził, że pismo z dnia [...] września 2015 r. nie jest decyzją administracyjną. Nie zawiera rozstrzygnięcia, a tylko informacje i wyjaśnienia. Konkluzji "wniosek nie może być rozpatrzony" nie można uznać za merytoryczne rozstrzygnięcie. Powoduje to konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem brak jest decyzji - przedmiotu zaskarżenia. W ocenie organu wniosek o stwierdzenie nieważności winien być rozpatrzony w trybie nieważnościowym stosowną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. J.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającą nienazwaną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. nr [...], mocą której bezpodstawnie i niezasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności rażąco naruszającej prawo ostatecznej, nienazwanej decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...]. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy oraz rażące naruszenie istotnych przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że ostateczna decyzja Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...] wbrew stanowisku i wywodom organu odwoławczego jest decyzją administracyjną. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego ani przepisy prawa materialnego nie znają aktu administracyjnego zwanego "angaż". Zakwestionował w całości zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, które zdaniem skarżącego jest dowolne, niesłuszne, krzywdzące i rażąco naruszające prawo. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy pismo z dnia [...] września 2015 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej skierowane do skarżącego jest decyzją administracyjną, a zatem czy zawarte w nim stwierdzenie "wniosek nie może być rozpatrzony" jest rozstrzygnięciem, które w sposób jasny i precyzyjny wskazuje na wolę organu. Zdaniem organu nie da się określić, czy organ stwierdził odmowę wszczęcia postępowania, czy też odmówił stwierdzenia nieważności lub uchylił się od rozstrzygnięcia. Z tych powodów przedmiotowego pisma nie można traktować jako decyzji wadliwej, ponieważ nie można naprawić wady braku rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z orzecznictwem rozstrzygnięcia nie można domniemywać, gdyż powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (wyrok NSA IV SA 1886/96, LEX nr 48694). Wobec braku rozstrzygnięcia, pismo z dnia [...] września 2015 r. nie jest decyzją administracyjną, a jedynie pismem wyjaśniającym skierowanym do skarżącego, co wskazuje na bezczynność organu w przedmiocie złożonego wniosku. Brak decyzji administracyjnej skutkował stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na postawie art. 134 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2015 r. wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania J.R. od pisma [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. informującego w/w, że wniosek o stwierdzenie nieważności "decyzji" nr [...] ze względów merytorycznych jak i formalnych nie może być rozpatrzony. Przedmiotem zaskarżenia nie jest natomiast samo pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. ani wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 kpa. Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a. mogłoby stanowić przesłankę do jego uchylenia. Powołany powyżej przepis art. 134 kpa nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Na tle przepisu art. 134 kpa wyróżnia się dwie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, LEX nr 1368972). Stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych konieczność rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej powinna wynikać wprost z przepisów prawa administracyjnego materialnego. W sytuacji gdy ustawodawca w żaden sposób nie określa sposobu rozstrzygnięcia sprawy, należy w każdym przypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Niewątpliwie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zarówno w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji jak i odmowy stwierdzenia nieważności musi być rozpatrzony w formie decyzji, co wynika wprost z przepisu art. i 158 § 1 kpa W sytuacji gdy przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, to udzielenie w tym przypadku jedynie informacji o niemożności załatwienia sprawy lub innych wyjaśnień przez organ administracji publicznej jest traktowane w orzecznictwie sądowym, bądź jako bezpodstawne uchylenie się organu od załatwienia sprawy w drodze decyzji, bądź jako decyzję administracyjną. Należy zatem zbadać, czy pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. stanowi decyzję administracyjną pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa Aby pismo można było uznać za decyzję administracyjną musi ono zawierać minimum niezbędnych elementów przewidzianych dla decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Odnosząc te uwagi do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. zostało wydane i podpisane z upoważnienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej zatem organu wyższego stopnia właściwego, zgodnie z art. 157 § 1 kpa, do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 1993 i doręczone wnioskodawcy, zatem spełnione zostały trzy elementy minimum niezbędnego dla uznania decyzji administracyjnej. Pozostaje do rozważenia ostatni element, czy pismo to zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji może być rozpoznany w trojaki sposób: stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy stwierdzenia nieważności decyzji albo odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Z konkluzji pisma [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wynika, że wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] tak ze względów merytorycznych jak i formalnych nie może być rozpatrzony. Takie stwierdzenie nie jest rozstrzygnięciem o istocie sprawy, bowiem nie wynika z niego jasno i precyzyjnie w jaki sposób wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 1993 r. został rozpatrzony i na jakiej podstawie prawnej. Rozstrzygnięcie (sentencja decyzji) powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia. Stanowi ono wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, w tym sensie rozstrzyga sprawę co do jej istoty Takiego warunku nie spełnia pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r., bowiem w jego treści brak jest rozstrzygnięcia przez organ wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Prawidłowo zatem Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uznał, że pismo to nie jest decyzją administracyjną a jedynie informacją w sprawie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania J.R. od pisma [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2015 r. Pismo to, zdaniem sądu, nie było decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Stanowiło jedynie informację dla skarżącego, że jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w sprawie przyznania uposażenia i dodatków do uposażenia że względów merytorycznych i formalnych nie może być załatwiony Wystąpiła zatem przesłanka niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym - brak rozstrzygnięcia posiadającego cechy decyzji. Skoro zatem ww. pismo nie było decyzją administracyjną w rozumieniu kpa to niedopuszczalnym było wniesienie od niego odwołania. Tym samym Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej zasadnie zakończył zainicjowane przez skarżącego postępowanie odwoławcze, stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.