II SA/Wa 1430/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. G. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Wiceprzewodniczących Rady Dzielnicy [...] postanawia odrzucić skargę. D. G. – skarżący w niniejszej sprawie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Dzielnicy [...], zwanej dalej "Radą", z [...] maja 2024 r. dotyczącą wyboru Wiceprzewodniczących Rady Dzielnicy [...]. Stwierdził w szczególności, że przy podejmowaniu powołanej uchwały pozbawiony był prawa kandydowania na dane stanowisko. Wybór dokonany z naruszeniem art. 25a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej "u.s.g."), narusza jego interes prawny jako radnego. Dodał, że jego nieobecność na sesji w trakcie dokonywania wyboru nie stanowi przeszkody do skorzystania z przysługującego mu biernego prawa wyborczego. Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, z powodu braku interesu prawnego w jej zaskarżeniu danej uchwały. Sąd zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W pierwszej kolejności – przed oceną merytorycznej zasadności skargi – Sąd był zobowiązany poddać badaniu dopuszczalność skargi. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie przypadek taki zachodzi. Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym przez Radę w odpowiedzi na skargę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. III OSK 333/23 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdzie wskazano: "(...) w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwał rady podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu terytorialnego i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Pełnienie mandatu radnego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go "personalnie" w aspekcie organizacyjnym (przykładowo uchwały, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2009 r., II OSK 461/09). Przyjęcie za prawidłowe odmiennego stanowiska, prowadziłoby do wniosku, że każdy radny niegodzący się z treścią uchwały rady, a jednocześnie wskazujący, że uniemożliwiono mu godne i rzetelne wykonywanie mandatu, mógłby ją zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Takie stwierdzenie niweczyłoby z kolei istotę unormowania przewidującego warunek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jako przesłankę do wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby zatem ochronie indywidualnych praw skarżącego, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. i nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty prawa do sądu wynikającej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 1 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i dopełniającym go art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi środka nadzoru, ale jedynie jego uzupełnienie. Nie ma również charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnień konkretnych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa. W tym kontekście legitymacja skargowa skarżącego piastującego funkcję radnego nie może być wywodzona ani z samej przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej, ani z normatywnego nakazu kierowania się dobrem tej wspólnoty, jak też obowiązkiem udziału w pracach organów gminy." W skardze zarzuca się nieprawidłowości w zakresie dokonanego wyboru Wiceprzewodniczących Rady, gdy – w świetle przywołanego stanowiska – pełnienie mandatu radnego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwały wydanej w tym przedmiocie. Odmienna sytuacja zachodziłaby, gdyby zaskarżona uchwała dotyczyła osoby radnego "personalnie". W wyniku tymczasem przeprowadzonego wyboru, nie doszło do zmiany statusu skarżącego jako radnego. Samo natomiast niezadowolenie z wyniku wyboru – wbrew żywionemu przez skarżącego oczekiwaniu na wybór jego osoby na dane stanowisko w Radzie – nie może stanowić podstawy skutecznego wywiedzenia skargi na wydany akt. Ekspektatywa bycia wybranym na określone stanowisko w radzie gminy nie statuuje interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony uchwałą o wyborze innej osoby. Skarżący nie może więc opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym Rady, skoro nie wykazał, że wydany akt dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego, realnego, aktualnego, a nie przyszłego, hipotetycznego interesu jako członka Rady. Konstatując wskazać należy, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zaskarżenia powołanej uchwały, gdyż w wyniku jej wydania nie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, którymi – pomimo jej treści – w dalszym ciągu się legitymuje. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jak w sentencji postanowienia.