II SA/Wa 1431/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, WSA Janusz Walawski, Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej 1. oddala skargę 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat G. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote 80/100) stanowiącą 22% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], mocą której odmówił przyznania W. K. renty specjalnej – na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W. K. w dniu [...] października 2008 r. wniósł do Prezesa Rady Ministrów wniosek o przyznanie renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną ([...]). Natomiast w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący dodał, że do codziennej egzystencji potrzebuje opieki osób trzecich, posiada pierwszą grupę inwalidzką, jest niezdolny do jakiejkolwiek pracy, a nadto cierpi na schorzenia [...] i nie posiada innych niż otrzymywany z pomocy społecznej zasiłek dochodów, mieszka zaś u brata z jego rodziną, ponieważ sam nie posiada własnego mieszkania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania renty specjalnej, podkreślając, że świadczenie takie może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia wyjątkowych, nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Sytuacja bytowa nie stanowi jedynej i decydującej przesłanki uzyskania świadczenia specjalnego. W odwołaniu W. K. ponownie zwrócił uwagę na powstałe w dniu [...] lipca 2007 r. kalectwo oraz dodał, że orzeczeniem lekarza orzecznika z dnia [...] kwietnia 2007 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i do samodzielnej egzystencji. Jednak Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie znajdując żadnych okoliczności uzasadniających krótki staż ubezpieczeniowy skarżącego. Natomiast w odpowiedzi na wezwanie organu do przedstawienia dodatkowych dokumentów świadczących o wyjątkowych osiągnięciach oraz nadzwyczajnych okolicznościach [...], skarżący wyjaśnił, że przez dwa lata pełnił zasadniczą służbę wojskową bez uposażenia, pracę stracił w wyniku likwidacji zakładu, a potem miał trudności ze znalezieniem nowej, otrzymywany zasiłek z opieki społecznej nie wystarcza zaś na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych, zwiększonych z powodu kalectwa. Zaskarżoną decyzją Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że z uwagi na brak współdziałania ze strony skarżącego nie udało się wyjaśnić okoliczności [...] przyczyn krótkiego w stosunku do wieku stażu pracy oraz szczególnych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia specjalnego. Skarżący nie wykazał również, by dokonał wybitnych, nadzwyczajnych osiągnięć w jakiejś dziedzinie życia, a niepełnosprawność nie jest zdarzeniem, które uzasadnia szczególne potraktowanie skarżącego. Trudna sytuacja materialna oraz odmowa przyznania świadczenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Zakładu również nie daje podstawy do specjalnego uhonorowania skarżącego. Dalej Prezes Rady Ministrów wyjaśnił, że szczególny charakter świadczenia wiąże się z możliwością przyznania takiego świadczenia przez Prezesa w szczególnie uzasadnionych przypadkach oraz na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie, nie ma ono charakteru roszczeniowego, ponieważ ustawa nie gwarantuje jego wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie uznaniowej, lecz nie dowolnej, decyzji Prezesa Rady Ministrów. W skardze W. K. zarzucił Prezesowi Rady Ministrów manipulowanie prawem, brak wnikliwego rozpatrzenia jego wniosku oraz naruszenie art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił, iż w samej decyzji zatarte zostały jego osiągnięcia dla kraju, czyli fakt odbycia zasadniczej służby wojskowej oraz osiągnięcia zawodowe. Dodał też, że bezrobocie spowodowane przemianami ustrojowymi stało się przyczyną tragedii życiowej, a znaczny stopień niepełnosprawności wyklucza uzyskanie osiągnięć znaczących dla Polski. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gwarantowanego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych - przyszłych świadczeniobiorców - przewidziano w przepisie art. 82 ust. 1 regulacją szczególną. Pozwala ona Prezesowi Rady Ministrów na przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia przewidziane w tym przepisie są świadczeniami specjalnymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie mają przy tym charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu rozstrzygającego sprawy takich świadczeń. Wyjaśnić również należy, że z przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wynikają wprost żadne przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, bowiem ustawodawca odwołuje się jedynie do pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem brak jest w nim określenia granic uznania administracyjnego. Jednakże stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej przewidzianych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów, podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia specjalnego, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej – zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim kpa. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowo – administracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, a zatem z przekroczeniem granic określonych w art. 1 § 1 i § 2 powołanej wyżej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być bowiem uchylona przez sąd w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pomija istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonuje jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu Prezes Rady Ministrów trafnie stwierdził, iż nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego. Ocena tej okoliczności należy do organu, który dokonuje jej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy czym nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, gdyż organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Wskazać należy, że wniosek W. K. w sprawie przyznania świadczenia specjalnego został rozpatrzony wnikliwie, z uwzględnieniem dokumentów złożonych przez skarżącego, jak również dokumentów zebranych z inicjatywy organu a dotyczących jego warunków socjalno – bytowych z Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Zdaniem Sądu organ dokonał nadto prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w uzasadnieniu decyzji przeprowadził szczegółową analizę sytuacji skarżącego i okoliczności, jakie są konieczne do przyznania tego świadczenia, a które jednak według organu w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Za szczególnie uzasadniony przypadek nie uznaje się bowiem okresu bezrobocia, nawet będącego konsekwencją przemian ustrojowych, ponieważ świadczenie utraciłoby swój wyjątkowy charakter z uwagi na liczbę osób dotkniętych utratą pracy po roku 1989. Nie jest też takim szczególnym przypadkiem, jak uważa skarżący, odbycie zasadniczej służby wojskowej, ani też awans zawodowy, będący konsekwencją prawidłowego wypełniania obowiązków pracowniczych. Odbycie zasadniczej służby wojskowej było obowiązkiem każdego zdolnego do służby mężczyzny w określonym wieku. Natomiast awans zawodowy jest powszechnym osiągnięciem wielu pracujących osób, stąd też nie można mu przypisywać cechy wyjątkowości. Szczególną przesłanką nie jest również trudna sytuacja finansowa skarżącego, ponieważ świadczenie z art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest formą pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 82 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z FUS otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zajścia szczególnie uzasadnionych przypadków. Ustawodawca nie wprowadził w tym przepisie żadnych innych kryteriów do przyznania tego świadczenia, a zatem muszą zaistnieć szczególne okoliczności, które zgodnie z art. 116 ust. 5 powołanej ustawy wnioskodawca winien stosownie uzasadnić. Przepis nie określa jednak co to mają być za szczególne okoliczności. Wskazać jednakże należy, że na temat rent specjalnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny odpowiadając na pytanie prawne postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W orzeczeniu o sygnaturze akt P 38/05 z dnia 17 października 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. (...)". Dalej w swoim uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że: "w odniesieniu do wykładni wyrażenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", orzecznictwo łączy znaczenie użytego tu określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia". Okoliczności, które podaje skarżący, czyli służba wojskowa, awans zawodowy, niepełnosprawność oraz ciężka sytuacja materialna, w kontekście pozostałych okoliczności sprawy (zwłaszcza braku współdziałania z organem w wyjaśnieniu przyczyn [...] i długiego pozostawania bez zatrudnienia) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowi jednakże szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby dać podstawę do przyznania świadczenia w trybie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wskazać ponadto należy, że istnieje możliwość ubiegania się o świadczenia przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), która przewiduje udzielanie pomocy społecznej osobom i rodzinom m.in. w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Niezrozumiałe jest natomiast powoływanie się przez skarżącego na art. 70 Konstytucji RP jako podstawę do przyznania renty, ponieważ przepis ten dotyczy prawa do nauki. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, stąd skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 250 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm