II SA/Wa 1431/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi małoletnich L. J. i O. J. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego G. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz małoletnich L. J. i O. J. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego G. J. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. G. J. - przedstawiciel ustawowy małoletniej L. J. oraz O. J., wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu – P. J.. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że z chwilą śmierci ojca małoletnich dzieci utraciła prawo do alimentów, co bardzo uszczupliło budżet domowy. Podniosła, iż pomimo orzeczonego rozwodu ponownie w ubiegłym roku zamieszkała z ojcem dzieci, zachowując odrębne gospodarstwa domowe. Wskazała również, że ojciec dzieci nie wypracował dostatecznej ilości okresów składkowych do przyznania renty na zasadach ogólnych. Było to spowodowane sytuacją na rynku pracy, która wielokrotnie zmuszała go do podejmowania pracy "na czarno". Podkreśliła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb dzieci. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], stosując art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018r., poz. 1270 ze zm.), odmówił przyznania małoletnim L. i O. J. renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ powołał art. 83 ust. 1 ww. ustawy wskazując, że wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania ww. świadczenia. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Organ wskazał dalej, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 28 lat życia ojca dziecka, zamiast 4 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 2 lata, 4 miesiące i 8 dni tych okresów. Organ zaznaczył, że w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku ważne są powody, dla których ubezpieczony nie mógł nabyć uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zatem, aby przyznać świadczenie w drodze wyjątku należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ustawowych. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Dalej organ wskazał, iż w latach 2010-2013, 2015-2018 ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, która uniemożliwiałaby podjęcie zatrudnienia. Ponadto z akt sprawy wynika, że w okresie od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] sierpnia 2010 r. ojciec dzieci podlegał ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej przez okres 1 roku, 4 miesięcy i 4 dni. Jednakże składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z tego tytułu opłacał jedynie przez okres 6 miesięcy i 10 dni. Prowadzenie działalności gospodarczej i nieodprowadzanie z powyższego tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe było świadomym wyborem rodzącym określone skutki prawne. Ojciec dzieci wykonywał też prace dorywcze bez opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Trudno zatem uznać, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie warunków wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Organ zaznaczył również, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Reasumując organ stwierdził, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do przyznania małoletnim dzieciom renty rodzinnej w oparciu o art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Pismem z dnia 20 maja 2019 r. G. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] października 2018 r. zarzucając, iż organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W związku z powyższym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku o przyznanie małoletnim dzieciom – L. J. oraz O. J. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu P. J.. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż ojciec dzieci na skutek depresji, na którą chorował od pewnego czasu, popełnił samobójstwo w dniu [...] lipca 2018 r. Podniosła również, iż pomiędzy 16-stym a 18-stym rokiem życia wymieniony pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, jednak okres ten nie został mu zaliczony jako uzupełniający do okresu ubezpieczeniowego. W gospodarstwie rolnym, w charakterze domownika, pracował również w latach 2015 - 2018. Zaznaczyła, że wskazywane przez organ zadłużenie ojca dzieci z tytułu nieopłacania składek związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, wynikało z przyczyn obiektywnych. Ojciec dzieci chciał bowiem podjąć kroki w celu spłaty zaległości, jednak uniemożliwiły mu to rozwój choroby, a następnie śmierć. Podniosła również, iż ojciec dzieci w chwili śmierci był bardzo młodym człowiekiem, a depresja, która obecnie jest uznawana za chorobę cywilizacyjną, w wielu aspektach negatywnie wpływała na jego życiowe wybory. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę indywidualnej sytuacji wymienionego, jego stanu zdrowia oraz środowiska w którym żył. Organ nie odniósł się również w żaden sposób do materialnej i życiowej sytuacji dzieci, które straciły jednego z rodziców. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017, poz. 1383), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem podejmując decyzję organ jest związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zasada ta stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie bezspornym jest, że L. J. i O. J. są dziećmi zmarłego P. J., który podlegał ubezpieczeniu społecznemu. Są więc pozostałymi po nim członkami jego rodziny i ze względu na wiek nie mogą podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Małoletni nie posiadają również niezbędnych środków utrzymania, bowiem na jedną osobę w rodzinie przypada miesięcznie kwota 192,00 zł brutto, a więc niższa od wysokości najniższej emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, której wysokość w dacie orzekania przez organ wynosiła 1100,00 zł (art. 85 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Wobec powyższego konieczne było poczynienie niezbędnych ustaleń faktycznych oraz poddanie ich ocenie w celu stwierdzenia, czy powodem dla którego zmarły ojciec dzieci nie nabył świadczenia w zwykłym trybie nie były "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie to nie może być interpretowane jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania tego świadczenia, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). Motywując podjęte w sprawie niniejszej rozstrzygnięcie Prezes ZUS wskazał, że na przestrzeni 28 lat życia ojca dzieci zamiast 4 lat udokumentowano 2 lata, 4 miesiące i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Nadto organ stwierdził, że w latach 2010-2013 oraz 2015-2018 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ zaznaczył następnie, że w ww. okresach wobec skarżącego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, które uniemożliwiały mu wypracowanie świadczenia w zwykłym trybie. Organ nie wyjaśnił jednak w ogóle przyczyn śmierci ojca dzieci, który miał zaledwie 28 lat. Nie zwrócił się o takie wyjaśnienia do skarżącej, która dopiero w skardze do Sądu podniosła, że przyczyną śmierci ojca dzieci było samobójstwo, a wcześniej cierpiał on na [...]. Okoliczności te wymagają dokonania weryfikacji i oceny organu, tym bardziej że na rozprawie przed Sądem w dniu 16 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącej złożyła do akt sprawy poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. wystawionego przez specjalistę [...] Poradni Zdrowia [...] w [...] na okoliczność, że do tej poradni ojciec dzieci zgłosił się w dniu [...] sierpnia 2017 r. Wobec powyższego organ, realizując obowiązki wynikające z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), powinien zwrócić się do wnioskodawczyni o ewentualne, dodatkowe informacje, czy też dokumentację medyczną, która mogłaby stanowić podstawę do poczynienia ustaleń co do stanu zdrowia ojca dzieci, a w szczególności do poczynienia ustaleń, czy jego sytuacja zdrowotna mogła powodować ograniczenia w podejmowaniu zatrudnienia, które to ograniczenia należałoby rozważać w kategorii "szczególnych okoliczności", z powodu których wymieniony nie wypracował świadczenia rentowego w zwykłym trybie. W tym kontekście organ powinien również rozważyć i ocenić okoliczności wynikające z dokumentacji dotyczącej wypadków jakim uległ ojciec dzieci przy pracach rolniczych w dniach: [...] sierpnia 1998 r. oraz [...] maja 2000 r., w wyniku których stwierdzono uszczerbek na zdrowiu w wysokości odpowiednio 5% i 8%. Powyższa dokumentacja - obejmująca poświadczone za zgodność z oryginałem kopie: Protokołu ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku przy pracy rolniczej z dnia [...] sierpnia 1998 r., określenia wyników badania lekarskiego, wypisu orzeczenia lekarza rzeczoznawczy z dnia [...] stycznia 2001 r., zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2000 r., Protokołu ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku przy pracy rolniczej z dnia [...] listopada 2000 r. - została również złożona przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. Sąd, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadził dowód uzupełniający z ww. dokumentów uznając, że dotyczą one istotnych okoliczności faktycznych sprawy i wymagają oceny organu, na którym - stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - spoczywa obowiązek wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż organ wydając zaskarżoną decyzję pominął fakt, że ojciec dzieci w chwili zgonu pozostawał w zatrudnieniu i podlegał ubezpieczeniu od dnia [...] maja 2018 r. do dnia [...] lipca 2018 r. Powyższe wynika jednoznacznie z akt postępowania administracyjnego. Tym samym nie można wykluczyć, że gdyby nie przedwczesna śmierć (której przyczyny w istocie nie zostały wyjaśnione przez organ), ojciec dziecka miałby możliwość wypracować okres niezbędny do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Okoliczność ta może również stanowić okoliczność "szczególną" na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i powinna być przez organ rozważona. Pominięcie przez organ ww. okoliczności stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe i wskazuje na powierzchowne podejście do kontrolowanej, indywidualnej sprawy administracyjnej. Wszak żaden przepis ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być rozważone indywidualnie. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel powołanej regulacji. Chodzi tu o taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS zwróci się do skarżącej (jej pełnomocnika) o przedłożenie wszelkich dokumentów, jakimi dysponuje, dotyczących stanu zdrowia zmarłego ojca dzieci, które pozwoliłyby organowi na pełne ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Jakkolwiek organ nie jest zobowiązany do poszukiwania z własnej inicjatywy materiału dowodowego w ww. zakresie, to jednak zaznaczyć należy, że skarżąca podjęła starania w celu uzyskania danych dotyczących stanu zdrowia wymienionego, którego ocena jest istotna z punktu widzenia "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z powodu których wymieniony nie wypracował świadczenia w trybie zwykłym. Organ uwzględni i rozważy również okoliczność, iż zgon ojca dzieci, który zmarł w bardzo młodym wieku, nastąpił w okresie ubezpieczenia. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 sentencji wyroku.