II SA/Wa 144/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej Szef KAS) decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "Kpa."), po rozpoznaniu odwołania J. J. (skarżąca) od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej Dyrektor Izby) z [...] września 2020 r., nr [...] zwalniającej J. J. ze służby w Izbie Administracji Skarbowej w B. z upływem dnia [...] sierpnia 2017 r. wobec wygaśnięcia z tym dniem stosunku służbowego w związku z nieotrzymaniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora Izby. Do wydania decyzji Szefa KAS doszło w następującym stanie sprawy. Pani J.J. była jedną z osób, której Dyrektor Izby nie przedłożył propozycji pełnienia służby ani zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zwanej dalej ustawą wprowadzającą KAS, w związku z czym jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. Pismem z [...] czerwca 2018 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dyrektor Izby postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na ww. postanowienie, Szef KAS postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Izby w mocy. Wspomniane postanowienie Szefa KAS zostało zaskarżone przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1723/18, oddalił skargę J.J.. Skarżąca objęła ww. wyrok WSA w Warszawie skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 336/19, uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r., a także zaskarżone postanowienie Szefa KAS oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że jak wynika z treści art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane jest gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Dyrektor Izby decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] zwolnił J. J. ze służby w Izbie Administracji Skarbowej w B. z upływem dnia [...] sierpnia 2017 r. wobec wygaśnięcia z tym dniem stosunku służbowego w związku z nieotrzymaniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz powołując się na treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 336/19, wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie ze służby, zgodnie z wnioskiem skarżącej. Pismem z [...] maja 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji Dyrektora Izby do Szefa KAS. Wydanej decyzji zarzuciła: 1) obrazę art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w tym, że Dyrektor Izby w terminie wskazanym w ustawie, nie złożył odwołującej pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, podczas gdy obiektywne czynniki, przejawiające się m.in. w dotychczasowym, prawidłowym przebiegu służby, posiadaniu stosownych kompetencji oraz miejsca zamieszkania na obszarze właściwości Izby, pozwalały na przedstawienie odwołującej stosownej propozycji w przedmiocie kontynuowania służby; 2) obrazę przepisów art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP, poprzez fakt nierównego traktowania odwołującej w stosunku do innych funkcjonariuszy Izby Administracji Skarbowej w B., wyrażający się w tym, że wbrew powołanym przez Dyrektora Izby przepisom ustawy, organ ten nie przedstawił odwołującej pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy obiektywne czynniki, w postaci m.in. nienagannego przebiegu dotychczasowej służby, posiadanych kompetencji oraz miejsca zamieszkania w okręgu właściwości Izby, w pełni uzasadniały przedstawienie przedmiotowej propozycji oraz zastosowanie zwolnienia ze służby przy jednoczesnym braku wskazania konkretnych powodów, będących przyczyną niezłożenia propozycji. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Szef KAS decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Dyrektora Izby w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor Izby nie zastosował się do treści art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał bowiem przyczyn, z powodu których nie przedstawił odwołującej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby w KAS. Ograniczył się de facto wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz końcowo do stwierdzenia, że z uwagi na treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 336/19, zachodzi podstawa do wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby, zgodnie z jego wnioskiem. W ocenie Szefa KAS tak uzasadnione rozstrzygnięcie Dyrektora Izby nie mogło się ostać w obrocie prawnym. Zdaniem Szefa KAS organ I instancji w decyzji mającej charakter indywidualnego rozstrzygnięcia, winien bowiem nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, ale także wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego nie złożył odwołującej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej. Dyrektor Izby decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zwolnił J. J. ze służby w Izbie Administracji Skarbowej w B. z upływem dnia [...] sierpnia 2017 r., wobec wygaśnięcia z tym dniem stosunku służbowego w związku z nieotrzymaniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przy podejmowaniu decyzji dokonał selekcji i uwzględnił przebieg dotychczasowej służby oraz kwalifikacje funkcjonariusza potwierdzone m.in. ocenami bezpośrednich przełożonych, zakresami obowiązków i uprawnień, kartami opisów stanowisk służbowych. Organ podniósł, że J. J. pełniła służbę realizując czynności właściwe dla organu egzekucyjnego i likwidacyjnego. Poza odwołującą czynności te były realizowane przez 10 funkcjonariuszy oraz 2 pracowników korpusu służby cywilnej. Spośród funkcjonariuszy wykonujących ww. czynności odwołująca posiadała najniższe stanowisko, tj. specjalisty Służby Celnej, a więc przydzielane były jej zadania powtarzalne, realizowane w ramach określonych procedur. Pozostali funkcjonariusze wykonywali czynności w przeważającym zakresie o wysokim stopniu trudności i złożoności. W okresie od [...] listopada 2013 r. do dnia [...] lutego 2017 r., pomimo uzyskania oceny pozytywnej, odwołująca była jednym z najniżej ocenianych funkcjonariuszy komórki. Pismem z [...] września 2020 r. skarżąca wniosła do Szefa KAS "Skargę" na postępowanie Dyrektora Izby, w której podniosła, że w dniu [...] września 2020 r. odebrała pismo nr [...] zawiadamiające, że postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 Kpa., z uwagi na zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. W piśmie tym poinformowano ją również, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia [...]września 2020 r. Wskazała, że decyzja została wydana już [...] września 2020 r., czym uniemożliwiono odwołującej czynny udział w postępowaniu i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Szef KAS przy piśmie z [...] września 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 65 § 1 Kpa., przekazał ww. "Skargę" Dyrektorowi Izby. Wyjaśnił, że w świetle postanowień art. 234 pkt 1 Kpa., w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Dodał, że skarga wniesiona w związku z treścią decyzji organu pierwszej instancji, w terminie przewidzianym w ustawie do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od tej decyzji. Szef KAS uznał, biorąc pod uwagę całość pisma z [...] września 2020 r., w tym podniesiony w nim zarzut uniemożliwienia czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektora Izby i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jak również fakt, że ww. pismo złożone zostało w ustawowym terminie przewidzianym na wniesienia odwołania, że w istocie stanowi ono odwołanie od decyzji organu I instancji wydanej w przedmiocie zwolnienia ze służby. Pismem z [...] września 2020 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] września 2020 r. nr [...] domagając się jej uchylenia w całości. Ponowiła zarzut wskazany w piśmie zatytułowanym "Skarga", dotyczący pozbawienia jej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Nadto podniosła, że Dyrektor Izby w sposób wybiórczy przywołał uchybienia w jej pracy, które znalazły się w ocenach okresowych, dyskredytując całość jej pracy w komórce egzekucji, którą wykonywała sumiennie i z dużym zaangażowaniem. Wskazała, że przez lata pracy nabyła doświadczenie potrzebne do wykonywania powierzonych zadań. Zdaniem skarżącej negatywna ocena jej pracy w porównaniu do pozostałych osób jest nieuczciwa, krzywdząca i niedopuszczalna. W jej ocenie jest to dyskryminacja ze względu na wykształcenie i wiek. W uzasadnieniu podanej na wstępie decyzji Szef KAS wskazał między innymi, że w myśl przepisu art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Szef KAS wyjaśnił, że J. J.do dnia [...]maja 2017 r. nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. W konsekwencji braku propozycji w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W ocenie Szefa KAS nieprzedstawienie skarżącej do dnia [...] maja 2017 r. propozycji pracy/służby w Krajowej Administracji Skarbowej znajduje oparcie w przepisach ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS prawo decydowania co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby. Ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Ustawodawca bowiem umożliwił dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kierowanych przez nich jednostek i realizowanych zadań. Stąd też, jak stwierdził Szef KAS, Dyrektor Izby nie był zobowiązany do przedłożenia skarżącej propozycji pracy lub służby. Zdaniem Szefa KAS uzasadnienie decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby z uwagi na wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r., zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia jej propozycji pracy/służby. Dyrektor Izby dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki, przebieg dotychczasowej służby, jak również kwalifikacje funkcjonariusza potwierdzone m.in. ocenami bezpośrednich przełożonych, zakresami obowiązków i uprawnień oraz kartami opisów stanowisk służbowych. Szef KAS przypomniał, że jak podniósł Dyrektor Izby, w ocenie okresowej poprzedzającej proces przedstawienia propozycji pracy/służby, wyłącznie u J. J. stwierdzono luki kompetencyjne w takich obszarach jak: skuteczność komunikacyjna i umiejętności analityczne, których nie stwierdzono u innych funkcjonariuszy. Także we wcześniejszej ocenie okresowej stwierdzono u ww. luki kompetencyjne w obszarach: wiedza i gotowość do uczenia się, planowanie i organizacja oraz poszukiwanie informacji. Szef KAS podkreślił, że ocena okresowa sporządzana jest na potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach kadrowych. Ma ona na celu zapewnienie prawidłowej polityki kadrowej i umożliwienie przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań, w tym dotyczących oceny przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby. Z uwagi na powyższe, zdaniem Szefa KAS, oceny okresowe skarżącej sporządzone w trakcie trwania jej służby, jako dokumenty odzwierciedlające kompetencje funkcjonariusza oraz sposób pełnienia służby, mogły być wzięte pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o braku wręczenia skarżącej propozycji służby/pracy w strukturach KAS i wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, nie mogą być uznane za przejaw dyskryminacji jej osoby ze względu na wykształcenie i wiek. W świetle powyższego, w ocenie Szefa KAS, Dyrektor Izby podejmując decyzję o nieprzedstawieniu skarżącej do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą jednostkę. Organ, ważąc wszystkie argumenty, zobowiązany był bowiem brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, lecz także inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonanymi w strukturach administracji publicznej. Szef KAS stanął na stanowisku, że dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków, w tym przypadku przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Podkreślił, że Dyrektor Izby będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej, podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. Na każdym etapie zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych celów realizowanych przez jej kierownika jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku Krajowej Administracji Skarbowej. Realizując zaś politykę kadrową w podległej jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Z treści art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Szef KAS zauważył, że przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmował decyzję, czy skorzystać z prawnej możliwości przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy, czy też nie przedłożyć mu ww. propozycji, po uwzględnieniu ustawowych kryteriów, określonych w powołanym wyżej przepisie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Szefa KAS w procesie składania propozycji nie można było pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej. Miały one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy. W tym miejscu Szef KAS wskazał, iż zamierzeniem przyświecającym utworzeniu Krajowej Administracji Skarbowej było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, iż nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Wejście w życie przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, a pośrednio także ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów. Ustawodawca w związku z tym pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej. W konsekwencji Szef KAS stwierdził, że Dyrektor Izby uprawniony był do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącej propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. Z podanych wyżej przyczyn, w świetle przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, skarżąca nie otrzymała propozycji służby lub zatrudnienia w KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 ww. ustawy było wygaśnięcie jej stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r. W ocenie Szefa KAS nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut dotyczący uniemożliwienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Szef KAS zwrócił uwagę, że skarżąca pismem nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. została zawiadomiona przez organ I instancji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 3 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co nastąpiło w dniu [...]sierpnia 2020 r. Z uwagi na fakt, że termin na załatwienie sprawy przez organ I instancji, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa., upływał [...]sierpnia 2020 r., pismem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] skarżąca została poinformowana o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] września 2020 r., z uwagi na konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Wskazany przez organ termin [...] września 2020 r. był zatem terminem granicznym, do którego miało nastąpić wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jak podał Szef KAS, z uwagi na to, że skarżąca nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów we wskazanym w piśmie z [...]sierpnia 2020 r. terminie 3 dni (tj. do dnia [...] sierpnia 2020 r.), organ I instancji w dniu [...] września 2020 r. wydał decyzję. Powyższe działanie Dyrektora Izby było zatem prawidłowe i w żadnej mierze nie naruszało prawa skarżącej do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. W konkluzji Szef KAS stwierdził, że decyzja Dyrektora Izby została wydana zgodnie z prawem. Zawiera wyjaśnienie przesłanek, którymi kierowano się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o nieprzedłożeniu skarżącej propozycji pracy bądź służby. Decyzję w przedmiotowej sprawie podjęto w oparciu o akta osobowe funkcjonariusza oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Skarżąca objęła ww. decyzję Szefa KAS oraz decyzję ją poprzedzającą skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez: a) rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu, przewlekłe i opieszałe dokonywanie czynności w przedmiocie przedłożenia skarżącej propozycji służby, które to zaniechania organu administracji publicznej doprowadziły do braku finalizacji złożenia owej propozycji, pomimo tego, że okoliczności zachodzące w ramach przedmiotowej sprawy, w szczególności dotychczasowy przebieg służby, miejsce zamieszkania oraz fakt prawidłowego wykonywania przez skarżącą powierzonych jej obowiązków służbowych, pozwalały na złożenie jej rzeczonej propozycji, w terminie wynikającym wprost ze wskazanej powyżej regulacji rangi ustawowej; b) bezzasadne przedłużanie przedmiotowej sprawy, polegające na braku przedstawienia skarżącej stosownej propozycji służby, pomimo spełnienia przez nią wszelkich wymaganych prawem przesłanek, pozwalających na przedłożenie rzeczonej propozycji, a także poprzez brak wskazania realnych przyczyn, skutkujących odmową złożenia propozycji w zakresie kontynuowania służby; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 z późn. zm.; dalej ustawa o KAS), poprzez brak prawidłowej realizacji polityki kadrowej w ramach funkcjonowania Izby Administracji Skarbowej w B., przejawiającej się w brak przedstawienia skarżącej propozycji pełnienia dalszej służby, pomimo spełnienia przez nią wszelkich wymaganych ustawą przesłanek, pozwalających na kontynuację pełnienia służby, przy jednoczesnym przedstawieniu takich propozycji osobom, zajmujących niższe od skarżącej stanowiska służbowe, czy też funkcjonariuszom posiadającym niższe od skarżącej kwalifikacje, predestynujące ich do kontynuowania stosunku służbowego; 3. obrazę przepisów art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez fakt nierównego traktowania skarżącej, w stosunku do innych funkcjonariuszy Izby Skarbowej, wyrażający się w tym, iż wbrew powołanym przez Dyrektora Izby przepisom ustawy, organ ten nie przedstawił skarżącej pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy obiektywne czynniki, w postaci m.in. nienagannego przebiegu dotychczasowej służby, posiadanych kompetencji oraz miejsca zamieszkania w okręgu właściwości izby, w pełni uzasadniały przedstawienie przedmiotowej propozycji oraz zastosowanie zwolnienia ze służby przy jednoczesnym braku wskazania konkretnych powodów, będących przyczyną niezłożenia przedmiotowej propozycji; 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77, art. 107 § 3 Kpa., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w szczególności uznanie, że skarżąca posiadała najniższe spośród wszystkich funkcjonariuszy kwalifikacje, predestynujące ją do dalszego kontynuowania stosunku służbowego w ramach funkcjonowania Krajowej Administracji Skarbowej, jej dotychczasowy przebieg służby oraz umiejętności nie pozwalały na złożenie jej stosownej propozycji, o której mowa w przepisach, w konsekwencji czego organy prowadzące postępowanie wadliwie przyjęły, iż skarżąca nie spełnia przesłanek uprawniających organ przełożony do złożenia propozycji kontynuacji służby w ramach funkcjonowania jednostek Krajowej Administracji Skarbowej. Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zobowiązanie Dyrektora Izby do złożenia skarżącej pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby w ramach funkcjonowania jednostek Krajowej Administracji Skarbowej, ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji publicznej I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację sformułowaną na rzecz postawionych w niej zarzutów. Zakwestionowała ponadto normy prawne umożliwiające wygaszanie stosunków służbowych funkcjonariuszy, której w jej ocenie nie mogą pozostawać w kolizji z art. 7 i 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja Szefa KAS oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby z [...] września 2020 r. odpowiadają prawu. Z dniem [...] marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa (KAS), która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Pod względem organizacyjnym przepis art. 160 ust. 2 i ust. 4 ustawy wprowadzającej KAS określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej. W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej, w art. 165 ust. 3 i 4 ww. ustawy określono zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 ustawy wprowadzającej KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS). Wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące interpretacji i stosowania ustawy wprowadzającej KAS, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (dostępnej pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy ustawy wprowadzającej KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wprowadzający KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że do dnia [...] maja 2017 r. skarżąca nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji, w myśl ww. art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS, stosunek służbowy skarżącej wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tej sytuacji Dyrektor Izby, decyzją z [...] września 2020 r., zwolnił skarżącą z dniem [...] sierpnia 2017 r. ze służby stałej w Izbie Administracji Skarbowej w B.. Rozstrzygnięcie Dyrektora Izby zostało utrzymane w mocy decyzją Szefa KAS. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyjaśniono, iż Dyrektor Izby był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącej propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS. Dyrektor Izby, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki. Dyrektor Izby, ustosunkowując się do przebiegu służby skarżącej jako funkcjonariusza Służby Celnej w kontekście złożenia bądź nie propozycji służby/pracy, zdaniem Sądu, miał podstawy wziąć pod uwagę oceny okresowe dotyczące jej osoby. Organ stwierdził między innymi, że wyłącznie u skarżącej odnotowano luki kompetencyjne w takich obszarach, jak skuteczność komunikacyjna i umiejętności analityczne, których nie stwierdzono u innych funkcjonariuszy. Dodał, że także we wcześniejszej ocenie okresowej stwierdzono u skarżącej luki kompetencyjne w takich obszarach, jak wiedza i gotowość do uczenia się, planowanie i organizacja oraz poszukiwanie informacji. Sąd wskazuje, że celem oceny okresowej, sporządzanej na potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach kadrowych, jest zapewnienie prawidłowej polityki kadrowej i umożliwienie przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań, w tym dotyczących oceny przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby. Zatem oceny okresowe skarżącej dotyczące przebiegu jej służby, sporządzane w trakcie trwania tej służby, zdaniem Sądu, mogły być wzięte pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o braku wręczenia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy w strukturach KAS i wbrew twierdzeniom skarżącej, nie mogą być uznane za przejaw dyskryminacji jej osoby ze względu na wykształcenie i wiek. Również wpływ na podjęcie decyzji o nieprzedstawieniu skarżącej propozycji służby/pracy w KAS, mogła mieć przeprowadzona przez Dyrektora Izby analiza obsady kadrowej funkcjonariuszy w Izbie Administracji Skarbowej w B., do której należała skarżąca. Należy wskazać, że realizując politykę kadrową w podległej jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, skarżąca pełniła służbę realizując czynności właściwe dla organu egzekucyjnego i likwidacyjnego. Poza odwołującą czynności te były realizowane przez dziesięciu funkcjonariuszy oraz dwóch pracowników korpusu służby cywilnej. Spośród funkcjonariuszy wykonujących ww. czynności skarżąca posiadała najniższe stanowisko, tj. specjalisty Służby Celnej, a więc przydzielane były jej zadania powtarzalne, realizowane w ramach określonych procedur. Pozostali funkcjonariusze wykonywali czynności w przeważającym zakresie o wysokim stopniu trudności i złożoności. W okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] lutego 2017 r., pomimo uzyskania oceny pozytywnej, skarżąca była jednym z najniżej ocenianych funkcjonariuszy komórki. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS i stwierdzić, że po stronie organu (Dyrektora Izby) nie leżał obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Zasadnie Szef KAS stwierdził, że przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmował decyzję, czy skorzystać z prawnej możliwości przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy, czy też nie przedłożyć takiej propozycji, po uwzględnieniu ustawowych kryteriów, określonych w powołanym przepisie, co, jak wynika z poczynionych przez organy KAS ustaleń, miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Dyrektor Izby był uprawniony do oceny cech i postawy skarżącej, ujawniających się w trakcie służby i powodujących, że w jego ocenie skarżąca nie spełnia wysokich standardów tworzonej nowej Służby Celno-Skarbowej. Ponadto, Dyrektor Izby, mając na względzie przeprowadzoną analizę dotychczasowej służby skarżącej, był uprawniony w ramach podejmowania decyzji o nieprzedłożeniu skarżącej propozycji służby, wziąć również pod uwagę konieczność dostosowania stanu kadrowego Służby Celnej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS. Dokonując takiego oglądu zasadnie stwierdził, że z uwagi na odnotowane po stronie skarżącej kwalifikacje, przebieg służby oraz ocenę jej pracy, właściwym okazało się być nieprzedstawienie skarżącej propozycji służby w KAS. Zdaniem Sądu zarzut dotyczący uniemożliwienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji uznać należy za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Skarżąca pismem nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. została bowiem zawiadomiona przez Dyrektora Izby o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 3 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co nastąpiło w dniu [...]sierpnia 2020 r. Z uwagi na fakt, że termin na załatwienie sprawy przez organ I instancji, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa., upływał [...] sierpnia 2020 r., pismem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] skarżąca została poinformowana o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] września 2020 r., z uwagi na konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Wskazany przez organ termin [...] września 2020 r. był zatem terminem granicznym, do którego miało nastąpić wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów we wskazanym w piśmie z [...]sierpnia 2020 r. terminie 3 dni (tj. do dnia [...] sierpnia 2020 r.), Dyrektor Izby w dniu [...] września 2020 r. wydał decyzję. W związku z tym trudno jest uznać, że procedowanie w sprawie skarżącej naruszało jej prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja Szefa KAS, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby, znajdują oparcie w przepisach prawa, zaś subiektywne przekonanie skarżącej, że brak przedstawienia jej propozycji służby/pracy narusza art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, nie oznacza, że w istocie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa. Podobnie jako irrelewantne dla oceny legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji pozostaje stanowisko skarżącej, że negatywna ocena jej pracy w porównaniu do pozostałych osób jest nieuczciwa, krzywdząca i niedopuszczalna. W rozpatrywanej sprawie słuszny interes społeczny uzyskał prymat nad słusznym interesem strony, zatem za niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych zawartych w Kpa., poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja Szefa KAS zawiera wyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o nieprzedłożeniu skarżącej propozycji pracy bądź służby. Nie można w związku z tym zarzucić organowi obrazy przepisów proceduralnych, skutkującej niedostatecznym wyjaśnieniem sprawy. Skarżąca, wobec wykazanych uwarunkowań, nie otrzymała propozycji służby lub zatrudnienia w KAS, zgodnie z treścią przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 tej ustawy, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r. Mając na uwadze powołane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.