II SA/Wa 1441/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych po dniu [...] stycznia 1999 r. postanawia: – odrzucić skargę – Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010 r. Sądu Okręgowego w W. [...] (sygn. akt [...]), po rozpatrzeniu odwołania [...] R. O. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r., umorzył postępowanie w sprawie rozpoznania odwołania ww. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: R. O. złożył wniosek do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W., domagając się: – stwierdzenia na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności decyzji waloryzacyjnych wydanych przez wojskowy organ emerytalny po 1 stycznia 1999 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, poprzez bezzasadne zastosowanie waloryzacji emerytury w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; – ponownego ustalenie wysokości świadczeń emerytalnych wypłacanych przez wojskowy organ emerytalny po 1 stycznia 1999 r.; – wypłacenia wraz z odsetkami kwot wynikających z różnicy między świadczeniami należnymi a wypłacanymi na podstawie decyzji waloryzacyjnych od 1 stycznia 1999 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w W. w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał dwie decyzje. W jednej odmówił ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego i wypłaty odsetek, natomiast drugą, odmówił wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ, powołując się na treść art. 32 ust. 2 wojskowej ustawy emerytalnej wskazał, iż przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną do unieważnienia przez organ decyzji z urzędu. Weryfikacja decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. nie prowadzi jednak do ustalenia podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności tych decyzji z urzędu. Przyjęty sposób waloryzacji świadczenia emerytalnego jest bowiem właściwy, a zatem nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, które jest przesłanką do zastosowania art. 156 k.p.a. i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji z urzędu. Zgodnie z zawartym w powyższych decyzjach pouczeniem, R. O. odwołał się od nich do Sądu Okręgowego w W. [...]. W odwołaniu zarzucił organowi naruszenie norm prawa materialnego, tj.: – art. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, w jego brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 1999 r., a tym samym uznanie, iż zasady waloryzacji wojskowej emerytury w nim określone, znajdują zastosowanie także w stosunku do osób, które pobierały emeryturę po dniu 1 stycznia 1999 r., pomimo braku wyraźnego zapisu ustawowego w tym przedmiocie; – niewłaściwą wykładnię art. 159 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w jego brzmieniu na dzień 1 stycznia 1999 r., polegającą na przyjęciu, iż wprowadzona na jego podstawie pośrednio zmiana zasad waloryzacji emerytur mundurowych obejmuje także te osoby, które pobierały emeryturę mundurową po dniu 1 stycznia 1999 r. W uzasadnieniu odwołania podkreślił, że podstawowe znaczenie dla uznania zasadności jego wniosków ma art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż przepis ten jednoznacznie stwierdza, że ustawa dotyczy funkcjonariuszy, którzy w dniu jej wejścia w życie pozostawali w służbie. Nie dotyczy tym samym byłych "funkcjonariuszy" będących już na emeryturze. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010 r. Sąd Okręgowy w W. [...] (sygn. akt [...]) po rozpoznaniu sprawy z odwołania R. O. od decyzji Dyrektora WBE w W. o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego i wypłaty odsetek oraz o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. 1. oddalił odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego i wypłaty odsetek, 2. odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. przekazał Ministrowi Obrony Narodowej celem rozpoznania. Minister Obrony Narodowej, będąc związany rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W., decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w związku z prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010 r. Sądu Okręgowego w W. [...], dotyczącego przekazania do rozpoznania Ministrowi Obrony Narodowej odwołania R. O. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r., postanowił umorzyć postępowanie w sprawie rozpoznania odwołania R. O. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Minister Obrony Narodowej związany jest pkt 2 wyroku i zobligowany jest do rozpatrzenia sprawy odwołania od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. Z uwagi na fakt, że zainteresowany nie złożył odwołania od wskazanej decyzji, organ nie miał możliwości wykonania pkt 2 powołanego wyżej wyroku prawomocnego wyroku. W ocenie organu, powyższy wyrok jest niewykonalny, a próby jego ewentualnego wykonania spowodowałyby wydanie przez Ministra Obrony Narodowej decyzji dotkniętej wadą nieważności, ponieważ z akt sprawy wynika, że zainteresowany złożył odwołanie wyłącznie od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego i wypłaty odsetek, natomiast nie złożył odwołania od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. Zatem postępowanie w sprawie odwołania zainteresowanego od wskazanej wyżej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, które nakazał w powołanym wyroku Sąd Okręgowy jest bezprzedmiotowe, ponieważ zainteresowany takiego odwołania nie złożył. Dalej organ wskazał, że Minister Obrony Narodowej nie jest organem odwoławczym w sprawach ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), od decyzji wojskowego organu rentowego zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, zatem odwołanie takie przysługuje do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wniósł o uchylenie dwóch decyzji. Zarzucił, że organ Minister Obrony Narodowej nie wykonał postanowienia sądu. Sąd Okręgowy rozpoznając sprawę uznał, że zostało złożone wymagane odwołanie i organ nie dokonał analizy przesłanek wskazanych w odwołaniu. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przedmiotowej sprawie zaskarżona została decyzja Ministra Obrony Narodowej wydana wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych po 1 stycznia 1999 r. Przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 31 ust. 1 powołanej ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 31 ust. 4). Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 tej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń albo ich wysokość. Decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. – o czym stanowi art. 32 ust. 2 ww. ustawy. Z treści art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych wyraźnie wynika, że odwołanie od wydanego w powołanym wyżej trybie rozstrzygnięcia przysługuje do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ustalenie, czy od decyzji w sprawie zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych wydanych w trybach nadzwyczajnych stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, czy też skarga do sądu administracyjnego. Powołana wyżej ustawowa regulacja nie zawiera bowiem uregulowania w tym zakresie. Powyższą kwestię wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 279/07 (publ. – ONSA i WSA 2008 nr 6, poz. 94). W rozważaniach zawartych w uzasadnieniu postanowienia NSA podniósł, cyt: "To, że wojskowy organ emerytalny stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie), nie zmienia zasady, iż decyzje wydawane na podstawie art. 32 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 20 grudnia 1993 r. są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie można z tego przepisu wyprowadzać wniosku, że skoro przepis nie wskazuje wyraźnie, że od decyzji wydanej na podstawie tego przepisu przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu powszechnego, to tym samym przysługuje zainteresowanemu skarga na taką decyzję do sądu administracyjnego. Zasadą jest przecież, że w sprawach nieuregulowanych w powołanej ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, a mimo stosowania przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie od decyzji wojskowego organu emerytalnego przysługuje do sądu powszechnego (art. 11 i 31 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r.). Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, od której przysługiwało zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego, podejmowane jest na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. w formie decyzji, która dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego, co oznacza, że również od tej decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Również rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia decyzji ostatecznej (stwierdzenia jej nieważności), wydane na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r., dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego. Przyczyną unieważnienia decyzji (stwierdzenia jej nieważności) może być między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a wówczas przedmiotem oceny jest samo prawo zainteresowanego do zaopatrzenia emerytalnego oraz wysokość świadczeń pieniężnych z tytuł tego zaopatrzenia. Nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 32 ust. 2 w związku z art. 31 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r., która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny, ale także sąd administracyjny, w zależności od tego w jakim trybie została wydana decyzja wojskowego organu emerytalnego". Skład orzekający zaprezentowany pogląd w pełni podziela. Prawidłowość zaprezentowanego powyżej stanowiska potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP 3/10 (publik. – LEX nr 738185), której Sąd postanowił nadać moc zasady prawnej. SN przyjął, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu podjętej uchwały SN stwierdził, iż w regulacjach art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyrażona została właściwa sprawom ubezpieczeniowym zasada "względnej ostateczności" decyzji Zakładu po to, aby zmiany w decyzjach zgodnie i z interesem zainteresowanego mogły następować w trybie "maksymalnie uproszczonym". Na sądowej drodze (dwuinstancyjnej), korzystając z przewidzianych w procedurze cywilnej środków, strony uzyskują możliwość pełnego (co do istoty) wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii tak w zakresie faktów, jak i prawa. Wyraża się w tym istota przyjętego dla spraw ubezpieczeń społecznych specjalnego – sądowego (przed powszechnym sądem ubezpieczeń społecznych) trybu odwoławczego. Tak pełnej i odpowiadającej zasadom stosunku ubezpieczenia społecznego ochrony nie zapewniłaby – według alternatywnego modelu interpretacji przedmiotowego trybu odwoławczego – właściwość sądu administracyjnego, który w zasadzie nie przeprowadza dowodów i działa wyłącznie kasacyjnie. W powyższej uchwale SN zwrócił także uwagę, że decyzje ostateczne Zakładu podlegają weryfikacji w trybie odwoławczym przed sądem także według kryteriów, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zostały one w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyłączone z określonego w tym przepisie trybu uchylania, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej przez Zakład, jeżeli zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu. Zasada nieorzekania o nieważności decyzji w zwykłym postępowaniu odwoławczym podlega odpowiedniej modyfikacji w sprawach, w których bezpośrednim przedmiotem, a w konsekwencji również przedmiotem orzeczenia co do istoty sprawy w rozumieniu art. 47714 § 2 k.p.c., jest "unieważnienie decyzji". Konstytucja RP sprawowanie wymiaru sprawiedliwości powierza sądom powszechnym: "we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów" (art. 177). Określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu odnosi się do sądu właściwego. Właściwość sądów ubezpieczeń społecznych w sprawach z odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnych sprawach ubezpieczeń społecznych odpowiada ustawowo ukształtowanym zasadom trybu odwoławczego w tych sprawach. Wyjątki są ściśle określone. Rozszerzenie, w drodze wykładni rozszerzającej właściwości sądów administracyjnych byłoby niezgodne z Konstytucją RP. Biorąc pod uwagę, iż przepis art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych jest w istocie tożsamy z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie może budzić wątpliwości, iż powyższa uchwała przesądza kwestię właściwości rzeczowej sądów powszechnych także w odniesieniu do spraw rozstrzyganych na podstawie powołanego przepisu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych. Zasadnicze bowiem znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Wobec stwierdzenia braku właściwości sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zbędne było rozważanie poszczególnych zarzutów zawartych w skardze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.