II SA/Wa 1447/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu socjalnego oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Zarząd Dzielnicy [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 , § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawa, stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 i 454) oraz § 24 ust. 1 w związku z § 12 i § 22 ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.) odmówił zakwalifikowania M. S. do wynajęcia lokalu socjalnego oraz do umieszczenia go na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu uchwały organ podał, że M. S. wystąpił z wnioskiem o wynajęcie lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu [...] na terenie Dzielnicy [...]. Organ podał, że zainteresowany przebywa w ośrodku charytatywnym [...], przy ulicy [...] w W. Organ podał, że ww. oświadczył, że przed pobytem w tej placówce zamieszkiwał w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W. Jednakże powyższe nie zostało przez niego udokumentowane. Nie udokumentował również warunków mieszkaniowych w poprzednich miejscach swojego zamieszkania do czego zobowiązuje § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a) Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta st. Warszawy. W związku z tym tut. Urząd wysłał pod wskazany adres do korespondencji pismo informujące ww. o konieczności uzupełnienia przedmiotowego wniosku. Jednocześnie w tym piśmie zainteresowany został poinformowany o skutkach niezastosowania się do powyższego przepisu. Organ podał, że zainteresowany nie przedstawił stosownych dokumentów, a to spowodowało, że nie można było przeprowadzić analizy zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a) ww. uchwały oraz w związku z tym nie można stwierdzić czy wniosek został złożony zgodnie z właściwością miejscową. M. S. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wezwania podał, że zarzucanie mu niewywiązywania się z warunku określonego w § 22 ust. 2 i pkt 5 uchwały, stanowi niewłaściwą do jego sytuacji i nieadekwatną interpretację ww. przepisu. Zainteresowany podał, że w odpowiedzi na pismo Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wzywającego go do uzupełnienia informacji i dokumentacji, złożył pisemnie, w wyznaczonym przez Urząd terminie, wszelkie wymagane i dostępne mu informacje i dokumenty. W piśmie poinformował Urząd, że z powodu przeszkód prawnych a nie własnego widzimisię lub lekceważenia nie może potwierdzić dokumentami ostatniego, faktycznego miejsca zamieszkania, ponieważ nie jest osobą uprawnioną do uzyskania właściwych dokumentów ze spółdzielni mieszkaniowej. Podał, że był konkubentem właścicielki, z którą nie ma kontaktu od 5 lat. Podał też, że osoba ta cierpiała na schizofrenię, leczyła się w szpitalu psychiatrycznym, z którego została zabrana przez siostrę. Podał też, że nie zna miejsca pobytu konkubiny. Ponadto dodał, że w mieszkaniu tym nigdy nie był zameldowany. M.S. wskazał też, że pracownik socjalny z [...], w którym on przebywa wielokrotnie informowała Urząd, o tym w jakiej sytuacji się znajduje wnioskodawca i że nie ma podstawy prawnej, która umożliwiałaby udokumentowanie przez niego ostatniego miejsca zamieszkania. Następnie wnioskodawca podał, że jego ostatnim miejscem zameldowania było w lokalu nr [...] przy ul. [...], w którym mieszkał z dziadkami. Był tam zameldowany do 1999 r. W latach 1999 do 2009 mieszkał z konkubiną w lokalu nr [...] przy ul. [...]. W okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. był objęty [...]. Od marca 2013 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i utrzymuje się wyłącznie z zasiłku stałego. Wskazał też, że będąc osobą bezdomną, objętą Indywidualnym [...] w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, przysługuje mu pierwszeństwo zawarcia umowy najmu na podstawie § 7 pkt 1 ust. 4 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a jako osobie niepełnosprawnej także na podstawie ust. 8a § 7 pkt. 1 ww. uchwały. Zainteresowany powołał się również na art. 32 Konstytucji RP i art. 785 ust. 1 tej Konstytucji. W odpowiedzi na to pismo Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] wskazał, że zakwestionowana uchwała z dnia [...] kwietnia 2014 r. została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ wskazał również, że z analizy akt sprawy wynika, że pomimo prowadzonej korespondencji nie udokumentował wnioskodawca informacji o jego ostatnim miejscu faktycznego zamieszkania oraz warunków mieszkaniowych w poprzednich miejscach zamieszkania. W związku z tym urząd nie mógł stwierdzić, czy wniosek zainteresowanego został złożony zgodnie z właściwością miejscową, a także nie mógł przeprowadzić stosownej analizy wniosku w myśl przepisu § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a) pow. uchwały z 9 lipca 2009 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę, M. S. zarzucił jej naruszenie § 7 pkt 1 ust. 4 oraz ust. 8a i przywołał argumenty tożsame z zawartymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi przypomniał stan sprawy i wskazał, że spełnia kryteria aby otrzymać lokal socjalny. Opisał ponownie stan sprawy i podał wyjaśnienia odnośnie niemożności potwierdzenia dokumentami ostatniego faktycznego miejsca zamieszkania. Wskazał też, że ta niemożność nie jest podyktowana lekceważeniem przez niego przepisów prawa, tylko wynika z faktu, że nie jest uprawniony do uzyskania tego typu dokumentu, z byłą zaś konkubiną nie ma kontaktu i nie zna miejsca jej zamieszkania. Ponadto wskazał, że w tym mieszkaniu nigdy nie był zameldowany. Ostatnim miejscem jego zameldowania było [...], w lokalu nr [...] przy ulicy [...], w którym mieszkał z dziadkami. Był tam zameldowany do 1999 r. W latach 1999 do 2009 mieszkał z konkubiną w lokalu nr [...] przy ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania na podstawie ww. kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gv.pl) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zauważyć należy, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej stanowi uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, która zawiera zarówno przepisy materialne, jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. W stosunku do uchwał indywidualnych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "K.p.a.", co powoduje, że nie podlegają one kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola sądowo-administracyjna takich uchwał dokonywana jest w trybie art. 147 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, stosownie do przepisu art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi wskazać należy, że odmowne załatwienie wniosku skarżącego, jak wskazano w treści zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...], wynika z zastosowania fakultatywnych, a więc wysoce ocennych, kryteriów odmowy zawartych w § 22 ust. 5 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Zgodnie bowiem z § 22 ust. 5 odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Kryteria jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy określa przepis § 4 ww. uchwały podjętej na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Powołany przepis ustanawia kryteria jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. W świetle powołanego przepisu, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. W kolejnych przepisach tej uchwały w rozdziale 2 "Wynajem lokali na czas nieokreślony osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych" ustalono, w jakich przypadkach nie stosuje się warunków określonych w § 4 uchwały i odmawia się wynajęcia lokalu - § 6 uchwały. Natomiast tryb rozpatrywania wniosków określa rozdział 7 "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej" powołanej uchwały. Przepis § 22 ust. 2 pkt 2, 4 i 5 powołanej uchwały wskazuje, iż przy rozpatrywaniu wniosków osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu należy poddać wnikliwej analizie m.in. zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, jak też rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, oraz dodatkowo w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31: a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1 (dotyczących stanu majątkowego oraz dokumentacji potwierdzającej posiadane tytuły prawne do lokali), potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku - § 22 ust. 5 ww. uchwały. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...]. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił skarżącemu umieszczenia go na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobów Dzielnicy [...], uznając, że z analizy akt sprawy wynika, że pomimo prowadzonej korespondencji nie udokumentował on informacji o jego ostatnim miejscu faktycznego zamieszkania oraz warunków mieszkaniowych w poprzednich miejscach zamieszkania. W związku z tym urząd nie mógł stwierdzić, czy wniosek zainteresowanego został złożony zgodnie z właściwością miejscową, a także nie mógł przeprowadzić stosownej analizy wniosku w myśl przepisu § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a pow. uchwały z 9 lipca 2009 r. Wskazać należy, że zarówno ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), jak również uchwała Nr LVIII/1751/2009, nie definiują co oznacza pojęcie adres lokalu, w którym zamieszkuje wnioskodawca, o którym mowa w pkt 11.1 wniosku o najem lokalu mieszkalnego. Ponadto jak wynika z akt sprawy skarżący podawał, że jest bezdomny i że zarzucanie mu niewywiązywania się z warunku określonego w § 22 ust. i ust. 5 uchwały, stanowi niewłaściwą do jego sytuacji i nieadekwatną interpretację ww. przepisu. Skarżący wskazywał, że w odpowiedzi na pismo Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wzywającego go do uzupełnienia informacji i dokumentacji, złożył pisemnie, w wyznaczonym przez Urząd terminie, wszelkie wymagane i dostępne mu informacje i dokumenty. W piśmie informował organ, że z powodu przeszkód prawnych a nie własnego widzimisię lub lekceważenia nie może potwierdzić dokumentami ostatniego, faktycznego miejsca zamieszkania, ponieważ nie jest osobą uprawnioną do uzyskania właściwych dokumentów ze spółdzielni mieszkaniowej. Podał, że był konkubentem właścicielki, z którą nie ma kontaktu od 5 lat. Podał też, że osoba ta cierpiała na schizofrenię, leczyła się w szpitalu psychiatrycznym, z którego została zabrana przez siostrę. Podał też, że nie zna miejsca pobytu konkubiny. Ponadto dodał, że w mieszkaniu tym nigdy nie był zameldowany. M. S. wskazał też, że pracownik socjalny z [...], w którym on przebywa wielokrotnie informowała Urząd, o tym w jakiej sytuacji się znajduje wnioskodawca i że nie ma podstawy prawnej, która umożliwiałaby udokumentowanie przez niego ostatniego miejsca zamieszkania. Podawał też, że jego ostatnim miejscem zameldowania był lokal nr [...] przy ul. [...], w którym mieszkał z dziadkami. Był tam zameldowany do 1999 r. W latach 1999 do 2009 mieszkał z konkubiną w lokalu nr [...] przy ul. [...]. W okresie od [...] lipca 2013r. do [...] grudnia 2013 r. był objęty [...]. Od marca 2013 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i utrzymuje się wyłącznie z zasiłku stałego. W ocenie Sądu, organ nie podjął jakiejkolwiek próby ustalenia stanu faktycznego, czy to poprzez zebranie oświadczenia od skarżącego, czy też poprzez np. wywiad środowiskowy, pod wskazanymi adresami, co wskazuje, że organ nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego zarówno z zapisu § 22 ust. 2 jaki ust. 5 powołanej uchwały. Biorąc zatem pod uwagę powyższe, nie sposób zaakceptować odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwagi na tak wybiórczą ocenę i niewystarczającą argumentację podjętej odmowy. Dokonana w niniejszej sprawie przez Zarząd Dzielnicy [...] analiza wniosku skarżącego i złożonych w postępowaniu dokumentów, nie została przeprowadzona wnikliwie wg. wytycznych zawartych w § 22 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., a przez to zaskarżona uchwała odmowna narusza ust. 5 wskazanego paragrafu i jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa. Przepis szczególny, tj. art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wyłącza stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobligowany będzie poddać wnikliwej analizie sytuację skarżącego. Zarówno mieszkaniową, jak i materialną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.