II SA/Wa 1449/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. przyznaje radcy prawnemu M. L. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynagrodzenie z tytułu zastępstwa prawnego świadczonego w ramach prawa pomocy, w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższone o 22 % stawki VAT – to jest 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. UZASADNENE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] odmawiającą przyznania J. M. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2008 r. J. M. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezesa ZUS) o przyznanie w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu wniosku wymieniony podniósł, iż z uwagi na niezdolność do samodzielnej egzystencji nie jest wstanie podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Wskazał, iż jego jedynym stałym dochodem jest zasiłek pielęgnacyjny uzyskiwany w wysokości 153 zł miesięcznie i utrzymuje się dzięki pomocy matki i dalszej rodziny. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania J. M. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 40 lat życia, na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, zainteresowany udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 13 lat, 7 miesięcy i 24 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wnioskodawca udowodnił tylko 1 rok, 10 miesięcy i 7 dni. W latach 1985-1987, 1988-1989, 1991-1993, 1996-1998 wystąpiły przerwy w ubezpieczeniu. Z dniem 30 kwietnia 1998 r. ubiegający się o świadczenie zaprzestał wykonywania zatrudnienia, a całkowita niezdolność do pracy powstała od października 2001 r. Tym samym nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabyciu uprawnień w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec wnioskodawcy całkowitej niezdolności do pracy. Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołujący się podniósł, iż wg. jego wyliczeń legitymuje się on łącznie okresem składkowym i nieskładkowym zaliczanym do uprawnień emerytalno-rentowych w wymiarze 19 lat, 2 miesiące i 8 dni. Oryginały świadectw pracy i zaświadczeń przedstawił w sosnowieckim Oddziale ZUS. Jako powód zaistnienia wykazanych przez organ przerw w zatrudnieniu wnioskodawca wskazał pogarszający się stale stan zdrowia, który w konsekwencji pozbawił go zdolności do podjęcia pracy zarobkowej. Odwołujący się ponadto podniósł, iż lekarz orzecznik ZUS ustalając datę powstania całkowitej niezdolności do pracy zignorował orzeczenie biegłych sądowych oraz orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. stwierdzające, iż niepełnosprawność u zainteresowanego datuje się od dnia 1994 r., ma charakter trwały i stały. W ocenie strony, niepełnosprawność, brak możliwości pozyskania pracy i trudna sytuacja finansowa stanowi uzasadnione podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie stwierdził spełnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy, zgodnie z wnioskiem strony. Organ uznał bowiem, iż z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Organ wskazał, iż za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ustawy, uznaje się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że strona udowodniła okres składkowy wynoszący 13 lat, 7 miesięcy i 24 dni. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2009 r. ustalił, że jest wnioskodawca jest całkowicie niezdolny do pracy od października 2001 r. do 31 stycznia 2014. W ubezpieczeniu wymienionego występują przerwy w okresach: od 1 stycznia 1986 r. do 14 stycznia 1987 r. od 21 września 1988 r. do 30 listopada 1989 r., od 22 kwietnia 1991 r. do 6 stycznia 1995 r., od 7 stycznia 1996 r. do 28 lutego 1998 r. i od ustania ubezpieczenia w dniu 30 kwietnia 1998 r. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy od 31 października 2001 r. Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje, aby wnioskodawca nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, a zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, iż we wskazanych okresach nie została u niego ustalona całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby. Odnosząc się do twierdzeń strony, że od 1991 r. z przerwami wnioskodawca był osobą bezrobotną, organ stwierdził, iż samo bezrobocie nie stanowi szczególnych okoliczności w rozumieniu przepisów ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym opinii biegłych lekarzy sądowych w odniesieniu do stanu zdrowia odwołującego się, organ wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie wchodzi w grę możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika ZUS za pomocą opinii biegłych sądowych. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Natomiast orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, na które powołuje się strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie służy do celów rentowych. Organ podniósł, iż rozpatrując wniosek o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, analizie został poddany przede wszystkim przebieg ubezpieczenia wnioskodawcy przed dniem ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, który nie daje podstaw do przyjęcia, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych było spowodowane szczególnymi okolicznościami. Podnoszone przez stronę trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie przepisu art. 83 ww. ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. M. podniósł, iż Prezes ZUS przy ustalaniu okresów zatrudnienia nie uwzględnił okresów wynikających z świadectw pracy: 1) [...] - od 15 stycznia 1988 r. do 30 czerwca 1989 r., 2) [...] – od 2 listopada 1993 r. do 30 czerwca 1994 r. oraz od 1 lipca 1994 r. do 30 września 1994 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż wszystkie okresy ubezpieczenia jakie znalazły potwierdzenie w posiadanych przez organ dokumentach zostały skarżącemu zaliczone. Pełnomocnik skarżącego - ustanowiony w sprawie pełnomocnikiem z urzędu – w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2009 r. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Z podanych powodów pełnomocnik strony wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika z urzędu, według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma procesowego podniesiono m.in., iż w świetle przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia ważne są przede wszystkim powody, dla których nie było możliwe spełnienie wymagań potrzebnych dla uzyskania renty w trybie ustawowym. W omawianym przypadku była to postępująca choroba skarżącego, której początek datuje się na rok 1994. Nie tylko bowiem całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy, w tym w połączeniu z bezrobociem - kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Ponadto w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, że okres pomiędzy 1 grudnia 1993 r. a 31 lipca 1994 r. był okresem nieskładkowym, bowiem z załączonych do akt sprawy dokumentów ZUS wynika, iż okres ten został zaliczony skarżącemu jako okres składkowy. Naruszenie zaś prawa procesowego miało miejsce poprzez skupienie się przez organ administracji, w toku postępowania administracyjnego na przerwach skarżącego w zatrudnieniu, jego rejestracji jako bezrobotnego oraz na okresach pozostawania bez pracy bez prawa do zasiłku. Ponadto organ nie poddał wnikliwej analizie powodów dla których nastąpiły przerwy w zatrudnieniu skarżącego. Podejmując zaś decyzje w przedmiotowej sprawie Prezes ZUS nie podjął wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a szczególności z urzędu nie określił jakie dowody są mu niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, które winny być doręczone przez skarżącego. Organ nie odniósł się zupełnie do faktu, iż ciężka postępująca choroba uniemożliwiała skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, choć skarżący takowe wskazywał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dotyczyły one oceny zdolności skarżącego do podjęcia zatrudnienia w okresach przerw w ubezpieczeniu, które winny być dokonane przez pryzmat jego stanu zdrowia oraz bezrobocia, a także nieuwzględnienia wszystkich okresów zatrudnienia skarżącego. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym przed datą orzeczenia niezdolności do pracy skarżącej. Prezes ZUS stwierdził, iż przerw w ubezpieczeniu społecznym skarżącego występujących w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy nie można usprawiedliwić obiektywnymi przeszkodami. Organ nie uwzględnił jednak w swych rozważaniach stanu zdrowia skarżącego, w związku z tym nie dokonał oceny jego realnych, a nie tylko teoretycznych, możliwości pozyskania pracy zarobkowej. Skarżący wskazał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż jest on osobą niepełnosprawną trwale od 1994 r., co wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B.. Wskazał także, iż pomocne w ocenie jego stanu zdrowia z tego okresu mogą być opinie biegłych sądowych, których organ nie uwzględnił. Prezes ZUS zasadnie twierdzi, że tego rodzaju dowody nie mogą obalić prawomocnego orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS stwierdzającego niezdolność do pracy dla celów rentowych. Niemniej jednak, w świetle art. 75 k.p.a., dokumenty takie mogą stanowić dowód w sprawie i winny być uwzględniane przy ocenie spełnienia przesłanki ustawowej "szczególnych okoliczności", w kontekście nie całkowitej niezdolności do pracy z uwagi na stan zdrowia lecz zbiegu zdarzeń tj. częściowa niezdolność do pracy, duże bezrobocie strukturalne, brak możliwości zatrudnienia osoby ze stwierdzoną niepełnosprawnością, itp., których jednoczesne wystąpienie może stanowić okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia pomimo dołożenia po stronie zainteresowanej podjęciem pracy zarobkowej wymaganej staranności. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Ponadto strona skarżąca kwestionuje prawidłowość dokonanych przez Prezesa ZUS ustaleń w zakresie uznanych skarżącemu okresów składkowych. W istocie sygnalizowany przez pełnomocnika strony okres przypadający w ostatnim 10 - leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy od 1 grudnia 1993 r. do 31 lipca 1994 r. został wykazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako przerwa w zatrudnieniu. Tymczasem z "Notatki w sprawie zatrudnienia podlegającego kolegialnej ocenie przy ubieganiu się o emeryturę lub rentę" oraz druku ZUS Rp-4 wynika, iż okres ten stanowi okres składkowy. Ponadto organ nie zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie, z jakich dokumentów skarżący wywodzi, iż posiada łącznie 19 lat, 2 miesiące i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Mając na uwadze dyspozycję art. 77 § 1 k.p.a., okoliczności podnoszone przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należało wnikliwie wyjaśnić. Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie jest na tyle istotne, że w sposób znaczący może wpłynąć na staż pracy skarżącego. Rozpoznając ponownie wniosek strony o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS będzie obowiązany uwzględnić powyższe rozważania Sądu, a w szczególności wyjaśnić, czy uznać skarżącemu okresy zatrudnienia wynikające ze świadectw pracy, o których mowa w skardze. . Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. O przyznaniu radcy prawnemu z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).