II SA/Wa 1452/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), WSA Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nabycia uprawnień do lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w dniu [...] kwietnia 2007 r., mocą której umorzono, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie nabycia uprawnień do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w W., zajmowanego przez J. M. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż w dniu 1 lipca 2004 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 1203, poz. 116 z późn. zm. – zwana dalej ustawą nowelizującą). Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz niezakończonych ostatecznymi decyzjami stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Nowelizując ustawę z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ustawodawca zmienił brzmienie przepisu art. 23 tej ustawy, umożliwiającego do dnia 30 czerwca 2004 r. orzekanie przez organy Agencji o zachowaniu lub nabyciu uprawnień do kwatery (lokalu mieszkalnego). Do dnia bowiem wejścia w życie nowelizacji cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP regulacja tytułu prawnego do kwatery (lokalu mieszkalnego) po śmierci żołnierza zawodowego, pełniącego czynną służbę wojskową jako służbę stałą, spełniającego warunki wymagane do uzyskania emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, emeryta lub rencisty wojskowego, dokonywana była przez wydanie decyzji o nabyciu uprawnień do kwatery, a następnie przez wydanie decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej. Pierwsza z wymienionych decyzji rozstrzygała o nabyciu samego uprawnienia do kwatery (uprawnienie to nie odnosiło się jednak do konkretnie wskazanej kwatery), natomiast drugą decyzją organ Agencji orzekał o przydziale określonej osobnej kwatery stałej. Jak podkreśla Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w znowelizowanej ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie ma przepisów umożliwiających organom Wojskowej Agencji Mieszkaniowej orzekanie o nabyciu uprawnień do kwatery, przepisów takich nie zawiera również ustawa nowelizująca. Zamiast decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej, od dnia 1 lipca 2004 r. organy I instancji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydają decyzje o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1a ustawy nowelizującej w razie śmierci osoby – której do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. do dnia 30 czerwca 2004 r.) przydzielono osobną kwaterę stałą – zamieszkałej w lokalu mieszkalnym, będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą, wspólnie zamieszkałe z nią w chwili śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. Stosownie do normy zawartej w art. 23 ust. 1b ustawy nowelizującej w takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydaje tym osobom decyzję o prawie zamieszkiwania. Innymi słowy, organ Agencji, działając w trybie cyt. powyżej art. 23 ust. 1a i 1b ustawy nowelizującej, przyznaje prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, jeśli: osoba, której do dnia 30 czerwca 2004 r. przydzielono osobną kwaterę stałą, zamieszkiwała w lokalu pozostającym w dyspozycji WAM i niebędącym kwaterą (czyli nie był to lokal mieszkalny przeznaczony wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej); w chwili śmierci tej osoby wspólnie zamieszkiwali z nią następujący członkowie rodziny: małżonek, wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, jak również dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia dwudziestu pięciu lat życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego (art. 26 ust. 2 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP). Zgodnie z wolą ustawodawcy prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przysługuje tylko osobom wymienionym powyżej. W ocenie organu, przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym osobie spoza kręgu określonego przez ustawodawcę byłoby równoznaczne z wydaniem decyzji dotkniętej wadą wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes WAM wskazał ponadto, że postępowanie prowadzone w trybie art. 23 ustawy nowelizującej jest postępowaniem odrębnym od niniejszego. Reasumując, Prezes WAM stwierdził, iż o nabyciu przez skarżącą uprawnień do kwatery, w związku ze śmiercią osoby uprawnionej i spełnieniem przesłanek określonych przepisami prawa, do dnia 30 czerwca 2004 r. rozstrzygał dyrektor oddziału terenowego Agencji. Stwierdzenie zatem przez organ I instancji, że postępowanie w sprawie nabycia przez J. M. uprawnień do kwatery (lokalu mieszkalnego) stało się bezprzedmiotowe – wskutek uchylenia przepisów stanowiących podstawę orzekania – jest słuszne. Prezes WAM wskazał ponadto, że postępowanie w trybie art. 29 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest postępowaniem prowadzonym w odrębnym – od niniejszego – trybie. Skargę na powyżej opisaną decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniosła J.M. W skardze podniesiono zarzut obrazy przepisów prawa materialnego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę równości obywateli wobec prawa oraz zasadę ochrony praw słusznie nabytych, która jest integralnym składnikiem zasady demokratycznego państwa prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej przysługującego jej prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Ponadto podniesiony został zarzut rażącej obrazy przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: ─ art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania oraz załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, ─ art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. poprzez naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, ─ art. 17 §1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. poprzez niedopełnienie ciążącego na organie obowiązku podjęcia decyzji w stosownym terminie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz o orzeczenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 1 lipca 2004 r., lecz niezakończonych ostatecznymi decyzjami lub umowami, stosuje się przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym powyżej wskazaną nowelizacją. Podkreślić należy, iż z dniem 1 lipca 2004 r. zmianie uległ przepis art. 23 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Od dnia 1 lipca 2004 r. zniesione zostało orzekanie, w drodze decyzji administracyjnej o zachowaniu lub nabyciu uprawnień do kwatery, a w szczególności zniesione zostało orzekanie w tym trybie o prawie do kwatery w razie śmierci emeryta lub rencisty uprawnionego do wojskowej renty inwalidzkiej (art. 23 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r.). Stosownie natomiast do przepisu art. 23 ust. 1a cyt. ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r. w razie śmierci osoby, której do dnia 1 lipca 2004 r. przydzielono osobną kwaterę stałą, zamieszkałej w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydaje tym osobom decyzje o prawie zamieszkiwania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, lokal nr [...] przy ul. [...] w W. przydzielony został imiennym nakazem nr [...] w dniu [...] lutego 1966 r. ppłk. C. M. – dziadkowi skarżącej. C. M. zmarł w dniu 19 sierpnia 2001 r., a jego żona – C. M. w dniu 31 sierpnia 2001 r., jak podaje wnioskodawczyni. W dniu 13 maja 2003 r. J. M., powołując się na fakt wspólnego zamieszkiwania ze swoimi dziadkami, złożyła do dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] WAM w W. wniosek o wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej nabycie przez nią uprawnień do przedmiotowego lokalu. Wniosek ten początkowo został rozpatrzony negatywnie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. dyrektor Oddziału Terenowego nr [...] WAM w W. stwierdził, że J. M. nie nabyła uprawnień do osobnej kwatery stałej, gdyż nie posiadała uprawnień do wojskowej renty rodzinnej po swym dziadku C. M. oraz nie była zameldowana w przedmiotowej kwaterze. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, gdyż w jego ocenie sprawa winna być rozpatrywana w oparciu o przepis art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania, ten zaś nie wymagał posiadania uprawnień do renty rodzinnej przez osobę ubiegającą się o stwierdzenie nabycia prawa do kwatery. Ponadto organ wskazał, że faktu zamieszkiwania nie należy utożsamiać z faktem zameldowania. Okoliczność wspólnego zamieszkiwania wnioskodawczyni z jej dziadkiem w chwili jego śmierci powinna zostać wszechstronnie wyjaśniona. Kolejna decyzja w przedmiocie prawa do kwatery wydana została, wskutek przewlekłości działania organu, potwierdzonej pismem Prezesa WAM z dnia 30 marca 2007 r., dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. Jak zostało to przedstawione powyżej, w dniu 1 lipca 2004 r. zniesione zostało orzekanie w drodze decyzji administracyjnej o nabyciu uprawnień do kwatery w razie śmierci emeryta lub rencisty uprawnionego do wojskowej renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą wojskową. W takiej zaś sytuacji, skoro przepis art. 19 ust. 1 cyt. ustawy nowelizującej nakazuje stosować do spraw wszczętych do dnia 1 lipca 2004 r., lecz niezakończonych decyzjami ostatecznymi, przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, to zasadne było umorzenie niniejszego postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Wskazać należy, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Przesłanka umorzenia postępowania może wystąpić w postępowaniu trybu zwykłego w I lub w II instancji albo też w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe (co nie kłóci się z formułą przepisu stanowiącego o "bezprzedmiotowości") oraz przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. Chodzić będzie o śmierć osoby fizycznej lub o utratę przez nią zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, o zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. (J. Borkowski (w): "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" J. Borkowski, B. Adamiak, Wyd. C. H. Beck Warszawa 2004, 6 wydanie, str. 478-479, teza 5 do art. 105). Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych, stwierdzić należy, iż zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego. Jak wielokrotnie zaznaczał Trybunał Konstytucyjny, dopuszczalna jest modyfikacja uprawnień także na niekorzyść podmiotów, którym służyły. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. uznać należy za zasadny, naruszono bowiem wyrażoną w tych przepisach zasadę szybkości postępowania. Jednakże Sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli naruszono przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), przy czym Sąd bierze pod uwagę przepisy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W świetle tych przepisów rozstrzygnięcie sprawy dokonane mocą zaskarżonej decyzji uznać należy za prawidłowe. Wspomnieć też należy, iż art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego reguluje odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przewlekłością postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 § 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, wskazać należy, iż Kodeks ten został uchwalony przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Kodeks ten nie jest aktem wiążącym w Polsce, może być traktowany jedynie jako akt wytyczający pożądane standardy działania administracji (por. wyrok NSA z 21 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1237/07, niepubl.). Jego postanowienia mają jedynie charakter zaleceń w sprawach załatwianych przez organy Wspólnoty (por. Jerzy Świątkiewicz "Europejski Kodeks Dobrej Administracji" Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa styczeń 2005 r., str. 7-10). Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i stąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.