II SA/Wa 1453/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sławomir Fularski (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a."") Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] o odmowie przyznania dla E.D. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm., dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach z FUS") jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Rozpoznając sprawę z wniosku E.D. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes ZUS uznał, że wnioskodawczyni nie spełniła jednej z wyżej wskazanych przesłanek. Nie stwierdzono bowiem istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabyła ona uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawczyni nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane były okolicznościami, na które nie miała ona wpływu. Organ wskazał, że wnioskodawczyni udokumentowała okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 18 lat, 8 miesięcy i 15 dni. Natomiast w 10-leciu przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - został udowodniony okres wynoszący jedynie 1 rok, 10 miesięcy i 27 dni tych okresów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest zaś możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że w okresach od [...] października 1993 r. do [...] listopada 1996 r. oraz od ustania ostatniego okresu składkowego jakim było pobieranie zasiłku dla bezrobotnych, tj. od [...] września 2001 r. do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, przez okres wynoszący łącznie ponad 15 lat wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w wykazanych przerwach wnioskodawczyni nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została u wnioskodawczyni ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2014 r. dopiero od [...] grudnia 2013 r. Zatem nie zaistniały szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni powołuje się na zły stan zdrowia, który uniemożliwiał jej wykonywanie zatrudnienia. Należy jednak zauważyć, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. W judykaturze od dawna utrwalony jest pogląd, w świetle którego ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24.07.1967 r., sygn. akt: III URN 10/67). Dowody takie zostały przedstawione i na ich podstawie komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. uznała wnioskodawczynię za całkowicie niezdolną do pracy od [...] grudnia 2013 r. do [...] grudnia 2014 r. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Skoro orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS została wnioskodawczyni uznana za całkowicie niezdolną do pracy od [...] grudnia 2013 r., to organ nie mógł przyjąć innej daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. Orzeczona wcześniej częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała całkowicie wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Po przeanalizowaniu okoliczności sprawy, Prezes ZUS uznał, że wnioskodawczyni nie udowodniła zaistnienia żadnych szczególnych okoliczności, które wpłynęłyby na niemożność uzyskania przez nią prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego w trybie zwykłym. Świadczenie w drodze wyjątku nie jest zaś świadczeniem socjalnym, przyznawanym jedynie według potrzeb, lecz jest świadczeniem z ubezpieczeń społecznych. Sama trudna sytuacja materialna wnioskodawczyni, jakkolwiek jest brana pod uwagę, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję E.D. (dalej jako "skarżąca") wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie wniosła o merytoryczne rozpoznanie sprawy w ten sposób, że Sąd przyzna na rzecz skarżącej prawo do renty w drodze wyjątku, w związku z tym, że spełnia ona wszystkie przesłanki do przyznania takiego świadczenia. Skarżąca zarzuciła Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający nie nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowej sprawy; - naruszenie art. 10 K.p.a. w związku z tym, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie miała ona faktycznej możliwości zapoznania się ze wszystkimi aktami sprawy; - błędną ocenę zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego w związku z tym, że organ dokonał błędnej oceny sytuacji materialnej i życiowej skarżącej co skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji. Skarżąca wskazała, że jej sytuacja materialna, a szczególnie sytuacja dotycząca stanu zdrowia jest bardzo trudna i w pełni uzasadnia wniosek o przyznanie na jej rzecz prawa do świadczenia w drodze wyjątku w trybie szczególnym. Podniosła, że przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia komisja lekarska ZUS nie tylko nie przeprowadziła żadnych szczegółowych badań, ale również nie zapoznała się w sposób szczegółowy z dokumentacją medyczną przedstawioną przez skarżącą o czym świadczył zakres wykonanych badań. Faktycznie zaś skarżąca, która w chwili obecnej ma 58 lat cierpi na szereg schorzeń, które czynią z niej osobę niezdolną do pracy. Schorzenia na które cierpi od kilkunastu lat przy uwzględnieniu jej wieku oraz wykształcenia, jak również kwalifikacji zawodowych czynią ze skarżącej osobę całkowicie niezdolną do pracy. Biorąc pod uwagę fakt, że na schorzenia te (zwłaszcza chodzi tu o chorobę [...]) skarżąca cierpi od kilkunastu lat, to powinno jej zostać przyznane prawo do renty. W ocenie skarżącej spełnia ona łącznie wszystkie przesłanki o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż jest osobą trwale całkowicie niezdolną do pracy. Orzeczenie całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] grudnia 2013 r. nie oznacza, że od tej chwili skarżąca jest faktycznie osobą całkowicie niezdolną do pracy, a jedynie potwierdza to, że w tym dniu odbyło się badanie przez lekarza orzecznika ZUS, które potwierdziło, że jest ona osobą całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji od wielu lat. Stan zdrowia skarżącej nie uległ bowiem nagłemu pogorszeniu w dniu [...] grudnia 2013 r. Jeżeli zaś chodzi o przerwy w ubezpieczeniu, to faktycznie za każdym razem wynikały one ze złego stanu zdrowia skarżącej, co uniemożliwiało jej wykonywanie pracy. Również brak opłacania obowiązkowych składek w okresach prowadzenia działalności gospodarczej był spowodowany pogarszającym się stanem zdrowia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa ZUS nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Sąd administracyjny, czego jak wynika z treści skargi, zdaje się, nie rozumie skarżąca, nie ma zaś kompetencji czy możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe pozostaje bowiem w gestii Prezesa ZUS. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa o emeryturach i rentach z FUS uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. Przesłanka "szczególnych okoliczności" o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia (v. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, publ. CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które mogą powodować niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczać aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W ocenie Sądu, decyzjom organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Prezes ZUS rozpatrzył wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny. Organ miał podstawę do przyjęcia, że w sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne, które uniemożliwiły skarżącej przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku skarżącej nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełniła ona warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika bowiem, że skarżąca na przestrzeni 58 lat życia udowodniła łącznie 18 lat, 8 miesięcy i 15 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w 10-leciu przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - został udowodniony okres wynoszący jedynie 1 rok, 10 miesięcy i 27 dni tych okresów. Słusznie wskazał organ, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest zaś możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 17.12.2007 r., sygn. akt II SA/Wa 815/07 i wyrok NSA z dnia 9.10.2008 r., sygn. akt I OSK 378/08). Istotnym jest również fakt, że w okresach od [...] października 1993 r. do [...] listopada 1996 r. oraz od ustania ostatniego okresu składkowego jakim było pobieranie zasiłku dla bezrobotnych, tj. od [...] września 2001 r. do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, przez okres wynoszący łącznie ponad 15 lat skarżąca nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Analiza akt sprawy nie wskazuje zaś, aby w wykazanych przerwach skarżąca nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została bowiem u skarżącej ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2014 r. dopiero od [...] grudnia 2013 r. Prawidłowo zatem uznał organ, że nie zaistniały szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wskazać należy, że w aktach sprawy znajdują się orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, w których stwierdzono u skarżącej: całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] grudnia 2013 r., częściową niezdolność do pracy od października 2009 r. do lipca 2013 r. oraz od lipca 2013 do listopada 2013 r. Powyższe orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, w myśl art. 14 ust. 3 ustawy o rentach i emeryturach z FUS, stanowią dla organu rentowego podstawę do wydawania decyzji w przedmiocie uzyskania prawa do świadczenia. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, aby skarżąca kiedykolwiek odwoływała się od orzeczenia lekarza orzecznika. Zgromadzone w aktach sprawy orzeczenia lekarskie potwierdzają więc tezę organu o braku u skarżącej jakichkolwiek uzasadnionych przeszkód wynikających z jej stanu zdrowia w podejmowaniu zatrudnienia przynajmniej do połowy 2009 r. Ostatnie zaś ubezpieczenie skarżącej ustało już we wrześniu 2001 r., a ostatnia jej aktywność zawodowa, jeszcze wcześniej, bo miało to miejsce w sierpniu 2000 r. Skarżąca do 2009 r. nie była nawet częściowo niezdolna do pracy, a do końca 2013 r. - nie była do niej niezdolna całkowicie. Wyjaśnić zaś należy, że istnienie schorzeń, nawet kilku jednocześnie, nie jest tożsame z istnieniem spowodowanej nimi niezdolności do pracy. Nie można więc uznać, że brak spełnienia przez skarżącą wymagań do uzyskania świadczeń ubezpieczenia w trybie zwykłym, nastąpił wskutek wyjątkowych okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącej. W trakcie postępowania w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku skarżąca nie wskazała żadnych innych szczególnych okoliczności, które tłumaczyłyby długi okres pozostawania poza ubezpieczeniem społecznym, koncentrując się raczej na zobrazowaniu swojej obecnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, która jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Bez wątpienia obecna sytuacja materialna oraz zdrowotna skarżącej jest trudna. Powyższe nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jak bowiem zostało to wskazane już wyżej, aby możliwe było przyznanie przedmiotowego świadczenia, niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W związku z powyższym, zdaniem Sądu wydane przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zostało w wystarczający sposób uzasadnione i nie jest dowolne. Przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko organu co do stanu faktycznego sprawy i oceny jej skutków na gruncie prawnym jest zasadne, znajduje oparcie w obowiązujących w tej materii przepisach prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie stwierdził zaś takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie wydanej decyzji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.