II SA/Wa 1458/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 wobec art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - orzeczenie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], z [...] grudnia 2020 r. o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz [...] P.K., zwanego dalej "Wnioskodawcą". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego wpłynął 26 maja 2020 r.; Wnioskodawca jest żołnierzem służby kontraktowej; do wniosku załączono skrócony odpis aktu małżeństwa zawartego przez Wnioskodawcę z p. A. J. ([...] czerwca 2018 r.), - 12 października 2020 r. organ I. instancji otrzymał dokumentację, dotyczącą przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego; z załączonych dokumentów wynikało, że żona Wnioskodawcy - przed zawarciem małżeństwa, otrzymała pomoc mieszkaniową: - na podstawie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z [...] sierpnia 2002 r. (6.000,00 zł); - na podstawie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z [...] grudnia 2003 r. (1.900 zł); - na podstawie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z [...] kwietnia 2004 r. (6.000,00 zł), - z załączonego zaświadczenia Dyrektora Zakładu Karnego w [...] (z [...] października 2020 r.) wynikało, że także Wnioskodawcy przyznano - decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z [...] listopada 1996 r., (przed zawarciem przez niego małżeństwa) - pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego; wypłacono ją na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 848); nadto Dyrektor Zakładu Karnego w [...] zaświadczył, że - decyzją z [...] lipca 2005 r. - Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], w oparciu o te same przepisy, zażądał zwrotu części wypłaconej pomocy finansowej, - po przeprowadzeniu zawieszonego uprzednio postępowania administracyjnego [...] grudnia 2020 r. wydano kwestionowaną decyzję, - wobec skutecznego wniesienia odwołania sprawa podlega ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu przez organ II. instancji, - zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zakwaterowaniu", żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo - za jego zgodą - w innej miejscowości, - w myśl art. 21 ust. 2 prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: - przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby, - przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, - wypłaty świadczenia mieszkaniowego; przy tym dla żołnierza służby kontraktowej prawo do zakwaterowania w pierwszej kolejności jest realizowane w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; dopiero w przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania - wypłatę świadczenia mieszkaniowego, przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, - art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu zawiera natomiast katalog negatywnych przesłanek - wyłączają one możliwość realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego); zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, m.in., jeżeli on lub jego małżonek "otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36)" – tak pkt 4; ust. 10 stanowi, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6, - w rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że Wnioskodawca - przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej - był funkcjonariuszem Służby Więziennej i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego; zgodnie z zaświadczeniem Dyrektora Zakładu Karnego w [...] zwrócił tylko jej część; bezspornie też małżonka Wnioskodawcy, będąc funkcjonariuszem Służby Więziennej, otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego; w świetle cytowanego wcześniej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, jest to kolejna negatywna przesłanka do wypłacenia mu świadczenia mieszkaniowego; żołnierz, którego małżonek otrzymał pomoc finansową, będąc w innej służbie mundurowej, jest traktowany jak otrzymujący pomoc finansową w czasie pełnienia służby w innej formacji mundurowej, - istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w praktyce do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu; przepis ten zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 roku, - wskazano też, że analogiczne reguły ustanowiono wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej - w przepisach ustawy o Służbie Więziennej, - w niniejszej sprawie prawo Wnioskodawcy, jako funkcjonariusza Służby Więziennej, do lokalu mieszkalnego zrealizowano - przyznając pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie przepisów ustawy o Służbie Więziennej; ubieganie się przez Wnioskodawcę o realizację prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego nie jest więc uprawnione; w danej kwestii przywołano szerszą argumentację, odwołując się do względów wykładni celowościowej. W skardze Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, zarzucił naruszenie przepisów: - postępowania: - art. 6, 7 i 77 K.p.a., przez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, co narusza zasadę praworządności; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzję wydanej z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, - prawa materialnego - art. 21 ust. 6 pkt 4 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez niewłaściwe zastosowanie; w konsekwencji nieprawidłowo stwierdzono, że w przypadku Wnioskodawcy nie ma podstaw prawnych do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego skoro wraz z żoną - jako funkcjonariusze Służby Więziennej - skorzystali z pomocy państwa w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty i sformułowano polemikę ze stanowiskiem organu. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Powołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych, gdzie podzielano stanowisko organu. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Część zarzutów skargi jest zasadna. Kwestionowaną decyzję wydano mianowicie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, określających zakres prawa do zakwaterowania dla żołnierzy zawodowych, wynikającego z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu. Nie było dopuszczalne zastosowanie rozszerzającej wykładni wyłączenia danego uprawnienia, opisanego w art. 21 ust. 6 pkt 4 danego aktu. Na wstępie wypada odnotować, że w sprawie nie są w istocie sporne uwarunkowania faktyczne – Wnioskodawca, przed podjęciem służby wojskowej skorzystał z pomocy mieszkaniowej przewidzianej ustawą o Służbie Więziennej. Wobec poprzedniego z referowania za organem faktów, ich ponowne przetaczanie byłoby bezzasadne. Trafnie przy tym odnotował organ, że dotychczas w judykaturze – w szeregu orzeczeń (powołano je w odpowiedzi na skargę) - wyrażano – w analogicznych stanach faktycznych - stanowisko, co do zasadności stosowania wykładni systemowej i celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Uzasadniano w ten sposób konkluzję o braku - dla osób, które uprzednio skorzystały z pomocy mieszkaniowej w służbach mundurowych (np. jako policjanci - uprawnienia do świadczeń przysługujących w danym zakresie żołnierzom zawodowym - choć nie wynikało to expressis verbis z brzmienia stosownej regulacji. W ciągu kilku lat prawodawca nie zaingerował jednak w treść danych przepisów mimo, że ich rozumienie budziło uzasadnione wątpliwości, a orzecznictwo sądów nie było jednolite - akceptacja poszerzającej wykładni wyłączenia od uprawnienia jest wszak sytuacją wyjątkową. W takiej sytuacji brak obecnie przesłanek dla konkluzji, że wyrażane dotąd w orzecznictwie poglądy - odnośnie szerokiego wyłączenia - oczywiście odzwierciedlały wolę ustawodawcy. Jednocześnie odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2021 r. (sygn. akt II OSK 3338/21 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Oddalono nim skargę kasacyjną na orzeczenie wydane w I. instancji, gdzie zakwestionowano stanowisko organu, co do braku możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej przez żołnierza zawodowego, gdy wcześniej uzyskał on pomoc mieszkaniową jako funkcjonariusz służby mundurowej (policjant). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m.in.: "W art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP enumeratywnie wyliczono kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 tego ustępu wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. W konsekwencji podzielić należy stanowisko, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP." a dalej: "w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik [...]. Jednak względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. Tymczasem skarżący kasacyjnie powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazuje, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP [...]. Nie odnosi się przy tym do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Zatem de facto skarżący wnosi o zastosowanie wykładni celowościowej wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy, a opierając się tylko na ogólnym celu ustawy - zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny oraz posiłkując się pozanormatywną argumentacją, iż taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.", zaś na końcu "o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy.". Jak zauważono także: "art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię.". Rozpoznający niniejszą sprawę Sąd w pełni to stanowisko podziela. Wypada też odnotować, że analogicznie orzeka obecnie sąd I. instancji także w innych sprawach, gdzie przedmiot sporu jest tożsamy (tak np. wyroki o sygn. akt II SA/Wa 149/21, 2224/20, 1779/20, 1361/20, 1227/20 i 1424/21- dostępne w CBOSA). Wskazane na wstępie naruszenie przepisu prawa materialnego, miało wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do bezzasadnej odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz Wnioskodawcy. Ponieważ analogiczną wrażliwością były dotknięte orzeczenia organów obu instancji, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego oba te akty. Bezzasadne są natomiast zarzuty skargi, gdzie wywodzono, jakoby organ naruszył przepisy postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. W istocie wszelkie istotne fakty nie są sporne. Problematyka ustaleń faktycznych nie dotyczy zaś właściwego wyłożenia treści regulacji normatywnych. Organ mylnie też wprawdzie uznał orzeczenie wydane w I. instancji za prawidłowe. W takim przypadku logicznym tego następstwem było jednak utrzymanie go mocy - w myśl art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 135 oraz art. 145 § pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w pkt 1 sentencji. W myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) do kosztów na rzecz Wnioskodawcy zaliczono wynagrodzenie jego pełnomocnika w kwocie 480 zł.