I OSK 1418/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 691/17 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. S. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 691/17) oddalił skargę R. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w O. na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 614 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1, 2, 4 i 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 207) odmówił wypłaty świadczenia mieszkaniowego R. S. Jak wskazał organ, skarżący jest żołnierzem służby kontraktowanej i został wyznaczony na stanowisko służbowe w Jednostce Wojskowej [...] od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. Ponieważ jednak nabył od Gminy D. w dniu 8 grudnia 2000 r. wraz z żoną W. S. lokal mieszkalny z bonifikatą, to została spełniona przesłanka negatywna do przyznania świadczenia wymieniona w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem "Żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia". W następstwie wniesionego przez skarżącego odwołania Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, art. 21 ust. 1 – 2 i ust. 6 pkt 3 oraz art. 48d ust. 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożył R. S., zarzucając jej złą interpretację art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, świadczenie mieszkaniowe jako jedna z form zakwaterowania, zostało wprowadzone do ustawy w dniu 1 lipca 2010 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) i stanowi pochodną uprawnienia podstawowego, jakim jest prawo do zakwaterowania, co wynika z art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ustawodawca w art. 21 ww. ustawy określił zarówno sposoby realizacji prawa żołnierza zawodowego do zakwaterowania jak i przesłanki negatywne, których spełnienie wyłącza dopuszczalność realizacji tego prawa zarówno w formie przydziału kwatery, jak i w formie zastępczej, w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Kategoryczny jednak sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji przepisów dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych pozwala na wniosek, że takie wyjątkowe prawo jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierz (rodzina żołnierza) może wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ww. ustawy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Powyższy pogląd dotyczy również uprawnienia żołnierza zawodowego do świadczenia mieszkaniowego jako prawa pochodnego w stosunku do prawa podstawowego, tj. prawa do zakwaterowania. Przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy nie określa żadnych innych przesłanek nabycia lokalu mieszkalnego, w szczególności takich jak sposób nabycia, wielkość udzielonej bonifikaty lub pomniejszenia w cenie nabycia. Nie precyzuje też żadnych innych okoliczności, w których miałoby dojść do nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub pomniejszeniem ceny. Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem organu, że tak ogólne sformułowanie omawianego przepisu pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia obejmujące przypadki, gdy żołnierz lub jego małżonek skorzystał (w ogóle) ze środków publicznych poprzez uzyskanie od wymienionych podmiotów lokalu na cele mieszkaniowe. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżący w 2000 r. nabył lokal mieszkalny od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą. I choć w dacie nabycia tego lokalu skarżący nie pełnił zawodowej służby wojskowej, to okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji. Decydujące znaczenie ma – zgodnie z treścią art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – fakt nabycia lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Data nabycia lokalu mieszkalnego nie ma znaczenia przy ocenie, czy samo nabycie lokalu mieszkalnego, w niniejszej sprawie z bonifikatą od jednostki samorządu terytorialnego, skutkuje tym, że organ nie może pozytywnie rozpatrzyć wniosku żołnierza o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Tym samym organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka negatywna wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, określona w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której nabycie lokalu mieszkalnego nastąpiło z pomocą Państwa, ponieważ zawiera zasadę ogólną, która dotyczy ulgi, jakiej Państwo udziela przy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nabył lokal mieszkalny z pomocą Państwa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwą subsumcję wskazywanej normy prawa materialnego w stosunku do ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz jej niewłaściwą wykładnię. W oparciu o powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie z daleko posuniętej ostrożności procesowej w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż zachodzą warunki wymieniowe w art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie wskazywanych powyżej decyzji organów administracji oraz jednoczesne orzeczenie zgodne z pierwotnym petitum wniosku skarżącego – przyznania wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Ustawodawca w ww. przepisie posługuje się pojęciem żołnierza, uzależniając powstanie negatywnej przesłanki korzystania ze świadczenia mieszkaniowego od nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub pomniejszeniem ceny nabycia przez "żołnierza". Wykładnia językowa wskazuje zatem na to, że przesłanka ta nie ziszcza się, gdy lokal mieszkalny został nabyty przez osobę cywilną, przed powołaniem do służby wojskowej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezes Agencji Mienia Wojskowego, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów według norm obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawa skargi kasacyjnej nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia Sąd rozpoznał sprawę poza rozprawą. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem: "Żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10 nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia". Z treści powołanego przepisu, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w powyższym przepisie podmiotów. Wbrew stanowisku skarżącego cytowany przepis nie wyłącza prawa do zakwaterowania, a tym samym i prawa do świadczenia mieszkaniowego jedynie w przypadku gdy nabycie lokalu od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego miało miejsce w okresie pozostawania żołnierzem zawodowym. Wprawdzie taki pogląd wyrażony został w jednym z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OSK 2439/14 powołanym w skardze kasacyjnej tym niemniej jest on odosobniony w judykaturze (por. wyroki z dnia: 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3038/12, 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2768/13, 25 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1240/13, 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2425/14 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl) i nie podziela go również skład rozpoznający niniejszą sprawę. Należy bowiem zauważyć, na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. od czasu jej uchwalenia były wielokrotnie nowelizowane. Zmianom ulegało nazewnictwo instytucji prawnych, przewidujących uprawnienia żołnierzy i innych osób wraz z przesłankami ich nabywania czy utraty. Do 30 czerwca 2004 r. przepisy ustawy przyznawały uprawnienia do kwater nie tylko żołnierzom zawodowym, ale również innym osobom w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 29), po tej dacie – innym osobom w sytuacji wyjątkowej (art. 29), a po 1 lipca 2010 r. innym osobom o ile zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe żołnierzy (art. 68 ust. 2 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego). Od jednostek samorządu terytorialnego lokale mogli nabywać wszyscy bez względu na status zawodowy, o ile posiadali status najemcy. Podobnie od Agencji lokale mogli nabywać nie tylko żołnierze ale również inne osoby, a różnica dotyczyła wyłącznie wysokości bonifikaty. Należy też zauważyć, że przepisy o zbywaniu lokali (obecnie umiejscowione w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego) były i nadal są wspólne dla służb mundurowych podległych MSWiA. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie. I tak do lipca 2004 r. obowiązywał art. 47 ust. 9 na podstawie którego ekwiwalent pieniężny za rezygnację z osobnej kwatery stałej (jako forma realizacji "prawa do kwatery") nie należał się osobie uprawnionej (a więc nie tylko żołnierzowi), jeśli zajmowała ona lokal w zasobach jednostki samorządu terytorialnego i nie przekazała go do dyspozycji tych podmiotów. W ocenie Sądu, świadczy to o tym, że żołnierz jako m. in. osoba uprawniona nie mógł skorzystać z dwóch form zakwaterowania: w postaci pieniężnej – od Agencji i rzeczowej – np. od gminy. Podobna regulacja dotyczyła samych lokali, niemniej w odniesieniu do małżonków - art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r.. Również uchylony już art. 87 tej ustawy stanowił zaporę do uzyskiwania wielokrotnej pomocy państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Obecnie jego odpowiednikiem jest właśnie art. 21 ust. 6. Jak słusznie argumentuje organ, zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej – kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją jaka miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji czy Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej. Skoro zatem przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. umożliwiały i umożliwiają nabycie lokalu z zasobów Agencji nie tylko żołnierzom ale także innym osobom – art. 79 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego - to należy przyjąć, że nabycie lokalu w charakterze "innej osoby" (nie jako żołnierza) wyczerpuje negatywną przesłankę prawa do zakwaterowania z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a.