II SA/Wa 1459/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie zasady i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w następującej części: - pkt 6 rozdziału 5 załącznika nr 1 w odniesieniu do sformułowania: "i w celu weryfikacji 5 pierwszych cyfr nr PESEL oraz oświadcza, że dane które podał są zgodne z prawdą", - załącznika nr 3 do załącznika nr 1 w zakresie w jakim wynika zeń wymaganie podania danych w postaci: 5 cyfr numeru PESEL, adresu email i numeru telefonu oraz wobec oświadczenia w tiret 2, - załącznika nr 4 do załącznika nr 1 w zakresie w jakim wynika zeń wymaganie podania danych w postaci 5 cyfr numeru PESEL. Przedmiotem zaskarżenia, w związku z treścią art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.), była uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...] na temat Budżetu Gminy [...] na 2025 rok, zwana dalej "Uchwałą". Wojewoda [...], zwany dalej "organem nadzoru", wniósł o orzeczenie nieważności Uchwały w zakresie: - pkt 6 rozdziału 5 załącznika nr 1 do Uchwały w odniesieniu do sformułowania: "i w celu - weryfikacji 5 pierwszych cyfr nr PESEL oraz oświadcza, że dane które podał są zgodne z prawdą", - załącznika nr 3 do załącznika nr 1 do Uchwały w zakresie w jakim wymaga podania danych w postaci: 5 cyfr numeru PESEL, adresu email i numeru telefonu, - załącznika nr 4 do załącznika nr 1 do Uchwały w zakresie w jakim wymaga podania danych w postaci: 5 cyfr numeru PESEL. Wniesiono o zasądzenie na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono: - zgodnie z pkt 6 Rozdziału 5 załącznika nr 1 do Uchwały: "Na karcie/ formularzu elektronicznym, każdy glosujący podaje swoje imię i nazwisko, adres zamieszkania i w celu weryfikacji 5 pierwszych cyfr nr PESEL oraz oświadcza, że dane które podał są zgodne z prawdą."; w załączniku nr 3 do załącznika nr 1 Uchwały prawodawca lokalny wprowadził wymóg podania danych w postaci: 5 cyfr numeru PESEL, adresu email i numeru telefonu, natomiast w załączniku nr 4 do załącznika nr 1 Uchwały wprowadzono wymóg podania danych w postaci: 5 cyfr numeru PESEL, - zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c i e oraz ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U. UE. L. z 2016 r. 119.1), dalej jako "RODO", przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim - spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków: przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze lub przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi; podstawa przetwarzania, o którym mowa w ust. 1 lit. c i e, musi być określona: w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego, któremu podlega administrator; cel przetwarzania musi być określony w tej podstawie prawnej lub, w przypadku przetwarzania, o którym mowa w ust. 1 lit. e - musi być ono niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi, - w odniesieniu do kwestii żądania we wzorze wniosku danych wnioskodawcy w postaci: numeru PESEL, adresu email i numeru telefonu, żądanie takie narusza zasadę niezbędności; żądanie podania takich danych przez wnioskodawcę jest zbyt daleko idące; skutkuje wprost naruszeniem wskazanych powyżej przepisów RODO, - w odniesieniu do numeru PESEL, wprowadzenie obligatoryjności jego podania skutkuje ograniczeniem kręgu wnioskodawców, wykluczając osoby, które nie mają nadanego numeru PESEL; numer PESEL jest krajowym numerem identyfikacyjnym, który powinien podlegać szczególnej ochronie (art. 87 RODO), - obligatoryjność podania zakwestionowanych danych pozostaje w sprzeczności z zasadą minimalizacji danych; zgodnie z nią zbierane dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane, - organ nadzoru podzielił stanowisko judykatury – wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2022 r. o sygn. II SA/Wa 710/22 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") – gdzie wskazano: "numer telefonu może stanowić dane osobowe w sytuacji, gdy dysponent tego numeru jest w posiadaniu także innych informacji, które umożliwiają identyfikację osoby fizycznej, takich jak np. imię i nazwisko, adres zamieszkania, nr PESEL. Możliwość identyfikowania osoby fizycznej należy bowiem odnosić do określenia tożsamości konkretnej osoby fizycznej na podstawie posiadanych lub ewentualnie możliwych do uzyskania informacji", - obligatoryjność podania pozostałych danych w postaci adresu email także pozostaje w sprzeczności ze wskazaną powyżej zasadą minimalizacji danych; zgodnie z nią zbierane dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane, - podanie danych jest w myśl kwestionowanej Uchwały niezbędne w celu złożenia formularza propozycji projektu jak również głosowania nad projektem; brak zatem ich podania lub ich nieposiadanie powoduje nieuprawnione nałożenie na wnioskodawców nieprzewidzianego ustawą o samorządzie gminnym warunku, od którego de facto uzależniono prawo do konania czynności w powyższym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...], zwana dalej "Radą", wniosła o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej. W uzasadnieniu wskazano: - zapisy zawarte w Uchwale, jak również w załącznikach do niej, w postaci podania numeru PESEL, adresu email i numeru telefonu nie naruszają postanowień RODO; organ przeprowadzający konsultację w tak ważnej sprawie dla samorządu jakim jest budżet musi mieć pełną możliwość weryfikacji osoby głosującej; jednym z takich elementów jest właśnie weryfikacja na podstawie numeru PESEL; w inny prawidłowy i rzetelny sposób trudno jest zweryfikować daną osobę; organ musi mieć pewność kto głosował i z jakiego terenu; podawanie numeru PESEL nie jest daleko idące a tym samym nie skutkuje naruszeniem RODO, - dla zachowania bezpieczeństwa nie żądano podania całego numeru PESEL tylko 5 pierwszych cyfr, w celu daleko idącej ostrożności i bezpieczeństwa dla osoby głosującej; podanie 5 pierwszych cyfr numeru PESEL daje możliwość weryfikacji osoby, a jednocześnie nie powoduje ujemnych dla niej skutków, - osoby nie posiadające numeru PESEL mogą głosować zaznaczając, że takiego numeru nie posiadają i wskazać datę swojego urodzenia; nie są one zatem osobami wykluczonymi z życia społecznego i niczego takiego – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – nie przewidywano w tworzeniu Uchwały, - wobec zarzutu, że podanie adresu email i numeru telefonu powoduje naruszenie zasady niezbędności, pominięto możliwość przesłania przez głosującego formularza za pomocą poczty elektronicznej na adres biura obsługi Urzędu Miejskiego w [...], co powoduje, że jego adres email będzie widoczny; podanie zatem adresu email w żadnym zakresie nie narusza przepisów RODO, - "Warunkiem używania krajowego numeru identyfikacyjnego lub innego identyfikatora o znaczeniu ogólnym jest zachowanie odpowiednich zabezpieczeń praw i wolności osoby, której dane dotyczą, przewidzianych w rozporządzeniu 2016/679. W szczególności przy ich przetwarzaniu należy przestrzegać zasad określonych w art. 5, w tym zasad rzetelności i przejrzystości oraz ograniczenia celu". (tak: Bielak-Jomaa Edyta (red.), Lubasz Dominik (red.), RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz), - konieczna jest zatem identyfikacja osoby głosującej i w tym celu niezbędne jest podanie 5 pierwszych cyfr numeru PESEL; ten system weryfikacji nie stoi w sprzeczności z RODO. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935). Sąd zważył, co następuje: Argumenty organu nadzoru Sąd uznaje za trafne, z pewnym jednakże zastrzeżeniem, o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Wobec zreferowania stanowiska organu nadzoru oraz przywołanego w nim stanowiska judykatury ich powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmie je za własne. Przywołane argumenty stanowią uzasadnioną podstawę stwierdzenia nieważności Uchwały w zakresie określonym w petitum skargi. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem w pierwszej kolejności podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne ich przeprowadzenie (tak: wyroki o sygn.: III SA/Kr 1849/23, III SA/Kr 1182/24, dostępne w CBOSA). Rada uchwałą Nr [...] z [...] listopada 2005 r., zwaną dalej "uchwałą z [...] listopada 2005 r.", działając na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określiła zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy [...]. Jak stanowi art. 5a ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w tym m.in. zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania (pkt 4). W § 4 uchwały z [...] listopada 2005 r. wskazano, że uprawnieni do udziału w konsultacjach są wszyscy mieszkańcy Gminy [...] posiadający w dniu ich przeprowadzenia czynne prawo wyborcze. § 6 ust. 2 pkt 1 wskazuje natomiast, że konsultacje mogą być przeprowadzane w szczególności w formie głosownia. Zaskarżona Uchwała – w jej załącznikach – zawiera natomiast w kwestionowanych przez organ nadzoru zakresie "pola", przewidujące dla osób chcących wziąć udział w głosowaniu podawanie 5 pierwszych cyfr numeru PESEL. Tego rodzaju wymogu nie określono w żadnym z aktów stanowiących podstawę jej wydania. Gdy prawodawca na szczeblu centralnym czy też lokalnym – na terenie działania danej gminy – nie nałożył na osoby biorące udział w głosowaniu na projekty z budżetu partycypacyjnego, obowiązku podania numeru PESEL, wówczas powołana dana osobowa nie jest niezbędna do wzięcia w nim udziału. Wymóg ten, zawarty w załącznikach do Uchwały, wyklucza z głosowania osoby zamieszkujące daną gminę, które nie posiadają numeru PESEL. Wprawdzie w udzielonej odpowiedzi na skargę Rada wyjaśniła, że osoby nie posiadające numeru PESEL mogą zagłosować, zaznaczając, że numeru takiego nie posiadają i wskazać datę swojego urodzenia. Żaden jednakże z załączników do Uchwały w swojej treści możliwości takiej nie przewiduje. Stosownego pouczenia w danym zakresie nie sposób dostrzec zarówno w treści samej Uchwały, jak i stanowiących jej integralną część załącznikach. Wymóg podania numeru PESEL – z powołanym zastrzeżeniem dla osób nieposiadających go – nie pozbawiłby prawa oddania głosu również i tych mieszkańców, którzy tego numeru identyfikacyjnego nie posiadają. Żądanie zatem organu nadzoru niezamieszczania w ogóle "rubryki" dotyczącej numeru PESEL, uznać należy za zbyt daleko idące. Pod wskazanymi uprzednio warunkami istnienie "pola" z tą daną, mogłoby nie stanowić zapisu skutkującego wyeliminowaniem Uchwały z obrotu prawnego. Rada dysponowałaby wówczas narzędziem służącym identyfikacji osób uprawnionych do oddania głosu, zaś jak wywodziła, jest to przydatne do realizacji jej zadań publicznych – konsultacji w ramach budżetu obywatelskiego. W tych warunkach nie sposób uznać prawidłowości zapisów Uchwały w kwestionowanym przez organ nadzoru zakresie. Także uzależnienie oddania głosu od podania adresu email i numeru telefonu, nie stanowi danych, niezbędnych w celu realizacji prawa mieszkańców Gminy wzięcia udziału w konsultacjach w ramach budżetu obywatelskiego. Konstruując zapisy załączników do Uchwały w poddany ocenie sposób, Rada przekroczyła zakres upoważnienia przewidzianego przez prawodawcę. Rada może wprawdzie gromadzić emaile i telefony głosujących, biorących udział w konsultacjach drogą elektroniczną o ile wykazano by tego niezbędność. Nie może jednakże nakazać podawania tych danych bez wykazania celu, którym miałyby one służyć. Inaczej dane te – z pespektywy prowadzonej przez Radę działalności konsultacyjnej – nie wypełniają przesłanki niezbędności. Ich podawanie natomiast nie może być argumentowane okolicznością, że są one widoczne w ramach składanego drogą elektroniczną formularza. Nie wszystkie wszak osoby decydują się na taką formę oddania głosu. Nakładanie zatem obowiązku w tym zakresie nie uzasadniono celem z art. 6 ust. 1. Rada nie wykazała – w odpowiedzi na skargę – aby było to niezbędne. W takiej sytuacji można rozważać dopuszczalność podawania numeru telefonu i emaila, w celu na przykład ułatwienia kontaktu z organem władzy samorządowej. Wyłącznie jednakże na podstawie dobrowolnej zgody osoby, której dane te dotyczą (art. 6 ust. 1 a w zw. z art. 4 pkt 11 RODO), nie zaś jako obowiązek warunkujący należyte wypełnianie funkcji powierzonej Radzie w ramach budżetu obywatelskiego. Zasadne było więc stwierdzenie – wobec wniosku organu nadzoru – nieważności Uchwały w stosownym zakresie. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), orzeczono jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku organu nadzoru o zwrot kosztów postępowania, gdyż skarga była wolna od wpisu zaś nie wykazano, aby organ poniósł w toku postępowania jakiekolwiek uzasadnione koszty.