II SA/Wa 146/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1) oddala skargę; 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), powiększoną o należny podatek od towarów i usług w wysokości 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2007 r., powołując się na art. 29 w związku z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił A. T. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w W. przy [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z treścią art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Organ podał, że z akt sprawy wynika, iż lokal mieszkalny nr [...], położony w W. przy [...], o powierzchni użytkowej [...] m², w tym powierzchni użytkowej podstawowej [...] m², został przydzielony [...] G. K., ojcu wnioskodawczyni, nakazem zakwaterowania z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...]. Po śmierci wyżej wymienionego w dniu [...] grudnia 1951 r. w przedmiotowym lokalu pozostała jego żona – J. K. A. T. zameldowała się w tym lokalu w dniu [...] stycznia 2003 r., aby sprawować opiekę nad chorą matką, która zmarła w dniu [...] lipca 2007 r. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM [...], wnioskodawczyni nie posiada żadnego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w W. przy [...]. Organ zaznaczył, iż brak możliwości przyznania A. T. uprawnień do ww. lokalu nie może stanowić przesłanki do uzyskania przez nią takiego prawa w trybie art. 29 powołanej ustawy. Stwierdził, iż z konstrukcji cytowanego przepisu wynika, że wyjątkowość sytuacji strony, obok wymogu wyrażenia zgody przez Ministra Obrony Narodowej, jest przesłanką konieczną do wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, ale wyłącznie pod warunkiem występowania w danej miejscowości wolnego zasobu mieszkaniowego, gdyż zasób Agencji przeznaczony jest na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych i ewentualna realizacja składanych w tym trybie wniosków nie może się odbywać ze szkodą dla żołnierzy, oczekujących na zakwaterowanie w miejscu pełnienia służby. Podał, iż na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w garnizonie W. oczekiwało, według stanu na dzień [...] października 2009 r., [...] żołnierzy służby stałej i [...] służby terminowej. Zdaniem organu, sytuacja A. T. nie ma charakteru wyjątkowego, który pozwalałby na wydanie decyzji w wymienionym trybie. Wskazał on, iż o wyjątkowości, w rozumieniu art. 29 ustawy, nie może świadczyć brak własnego lokum i środków pieniężnych na zakup mieszkania na wolnym rynku, co jest zjawiskiem dość powszechnym i nie odbiega od generalnie akceptowanej normy, zaś celem wprowadzenia tej regulacji przez ustawodawcę nie była chęć ustanowienia podstawy do pomocy ogólnej o charakterze socjalnym. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM [...] nie podzielił również przekonania wnioskodawczyni, iż znalazła się w sytuacji wyjątkowej z powodu wieku, śmierci bliskich czy sprawowania opieki nad chorą matką, zaś podnoszona przez stronę okoliczność złego stanu zdrowia nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W ocenie organu, także dochód A. T., tj. świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł netto, pozwala jej, jeśli nie na zakup, to przynajmniej na wynajęcie innego lokalu mieszkalnego. Organ stwierdził ponadto, iż zainteresowana miała zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, bowiem przysługiwało jej prawo do lokalu spółdzielczego nr [...], położonego przy ul. [...] w W., składające się z [...] pokoi i kuchni, jednak na własny wniosek została ona skreślona z rejestru członków spółdzielni w dniu [...] kwietnia 2003 r. Wnioskodawczyni oświadczyła, iż z lokalu tego zrezygnowała na rzecz swojej córki – A. M. W skierowanym do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odwołaniu, A. T. wyraziła swoje niezadowolenie z powyższej decyzji. Wskazała na zły stan zdrowia oraz zaznaczyła, że nikt nie informował jej, iż powinna była przedłożyć do organu dokumentację medyczną, potwierdzającą ten fakt. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podkreślił ponadto, iż decyzje wydawane we wnioskowanym trybie mają charakter uznaniowy, a pozytywne rozstrzygnięcie wniosku uzależnione jest przede wszystkim od faktycznych możliwości Agencji oraz faktu istnienia po stronie osoby zainteresowanej elementu wyjątkowości jej sytuacji. W ocenie organu, sytuacji życiowej A. T. nie można uznać za wyjątkową. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podkreślił, iż podnoszony przez stronę zły stan zdrowia nie czyni automatycznie sytuacji zainteresowanej wyjątkową, bowiem należy rozważyć, jaki ma on wpływ na funkcjonowanie wnioskodawczyni. Załączone przez A. T. do odwołania dokumenty nie pozwalają, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzić, iż schorzenie, na jakie cierpi, powoduje jej niepełnosprawność czy też ogranicza samodzielną egzystencję. Prezes WAM podkreślił, iż niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych górują nad oczekiwaniami innych osób w tym zakresie i uniemożliwiają wydanie A. T. decyzji o prawie zamieszkiwania, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. T. podtrzymała krytyczną ocenę zajętego przez organ stanowiska w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w W. przy [...], uznając je za krzywdzące. Podała, iż z matką – J. K., zamieszkała na jej prośbę oraz ze względu na pogarszający się stan jej zdrowia, w związku z czym musiała wyprowadzić się z zajmowanego ówcześnie mieszkania przy ul. [...]. Ponownie wskazała również na swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2010 r. skarżąca podtrzymała twierdzenia zawarte w skardze i wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iż wydanie takiej decyzji nie jest obligatoryjne. Z użytego sformułowania "może wydać" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Zaznaczyć należy, że na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Wprawdzie powołana ustawa nie definiuje wskazanego pojęcia, lecz – jak słusznie zauważa Prezes WAM – "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach czy zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna się wiązać ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Wprowadzając możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie ww. przepisu, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "sytuacji wyjątkowej", czego skutkiem jest przeniesienie na organ administracji obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje przypadek uzasadniający wydanie wnioskowanej przez stronę decyzji. Oznacza to, iż ustawodawca ocenę, czy sytuacja strony nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostawił uprawnionemu organowi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Podkreślenia wymaga bowiem, że nadrzędnym ustawowym celem organów wojskowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową, zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Adresatami decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej winny być zatem osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa czy znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu mieszkalnego, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, tj. swoistej opieki organu WAM (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 1519/07, publ. LEX nr 512273). W sprawie niniejszej Sąd nie dostrzega takich okoliczności, które wymagałyby tej swoistej opieki organu WAM. Okoliczności, na które powołała się w toku postępowania administracyjnego skarżąca, nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako "sytuacji wyjątkowej". Nie świadczą one bowiem o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez A. T. we własnym zakresie. Organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, iż wykazany dochód skarżącej nie pozwala na uznanie, że nie jest ona w stanie zabezpieczyć swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, np. poprzez wynajem innego mieszkania. Również sytuacja zdrowotna skarżącej – jakkolwiek trudna – nie może być kwalifikowana jako sytuacja wyjątkowa, w rozumieniu art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W tym względzie Sąd w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, chyba że brak jest realnych możliwości. W tym wypadku, interes żołnierzy zawodowych oczekujących na realizację swoich ustawowych uprawnień niewątpliwie góruje nad interesem skarżącej, która, jak już wskazano, jest w stanie zabezpieczyć swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie. Reasumując, zarzuty podniesione w skardze, w ocenie Sądu, nie podważają dokonanych w sprawie ustaleń organów i nie dają podstaw do przyznania A. T. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wynagrodzeniu z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).