II SA/Wa 1466/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, odmówił H.S. przyznania emerytury w drodze wyjątku. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu przez wnioskodawczynię uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Od powyższej decyzji H.S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając uznania, że jako inwalidka III grupy od 1995 r. nie mogła wykonywać żadnej pracy. Ponadto domagała się uwzględnienia okresów ubezpieczenia (zatrudnienie w Urzędzie Gminy K.), ponieważ wówczas jej łączny staż ubezpieczeniowy osiągnie 15 lat i w ten sposób nabędzie ona prawo do emerytury w trybie art. 28 ustawy o emeryturach i rentach. Wskazała, że powinna nabyć prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy już w 1995 r., skoro zachowany był okres 18 miesięcy od ustania ubezpieczenia w 1993 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H.S., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. W toku postępowania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że na przestrzeni 60 lat życia H.S. posiada udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 13 lat, 11 miesięcy i 6 dni, który, w ocenie organu, jest nieadekwatny do jej wieku. W ubezpieczeniu strony od dnia [...] grudnia 1959 r. do dnia [...] kwietnia 1963 r., od dnia [...] stycznia 1975 r. do dnia [...] marca 1978 r., od dnia [...] września 1979 r. do dnia [...] września 1980 r., od dnia [...] listopada 1980 r. do dnia [...] października 1983 r. oraz od dnia [...] grudnia 1983 r. do dnia [...] lipca 1993 r. i od ustania ostatniego okresu składkowego, czyli pobierania zasiłku dla bezrobotnych w lutym 1995 r. do osiągnięcia w dniu [...] maja 1999 r. wieku emerytalnego wynoszącego dla kobiet 60 lat, tj. przez łączny okres wynoszący ponad 25 lat wystąpiły liczne przerwy, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślił, że we wskazanym okresie nie była wobec wnioskodawczyni orzeczona całkowita niezdolność do pracy stanowiąca przeciwwskazanie, uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia. Ustalona zaś orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 1995 r. częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała. Organ wskazał także, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Niezależnie od tego, jak wielkie znaczenie ma dla dzieci ciągła obecność i opieka rodzica, czas spędzony w domu nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Nie czyni bowiem osoby sprawującej opiekę niezdolną do pracy. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego. Okres ten powinien być adekwatny do wieku ubezpieczonej, a niespełnienie przez ubezpieczoną warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Ponadto podał, że kwestia trudnych warunków materialnych nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której H.S. zakwestionowała zaskarżoną decyzję, uznając ją za krzywdzącą. W uzasadnieniu skargi podała, że nie zaliczono jej do okresu ubezpieczenia zatrudnienia w Urzędzie Gminy K. w wymiarze 3 lat, 3 miesięcy i 13 dni, mimo dostarczenia świadectwa pracy oraz druku Rp-7 o zatrudnieniu i wynagrodzeniu. Ponadto podała, iż składki na ubezpieczenie w latach 1980-1984 były odprowadzane na podstawie listy płac. W jej ocenie organ powinien zaliczyć 1 rok, 6 miesięcy i 28 dni do okresów zatrudnienia co stanowiłoby 12 lat okresów składkowych, a po doliczeniu 1/3 okresów nieskładkowych wyniosłoby 15 lat i upoważniałoby ją do uzyskania uprawnień emerytalnych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że jeśli skarżąca domaga się przyznania jej emerytury w trybie art. 28 ustawy o emeryturach i rentach, który wymaga od kobiety wykazania co najmniej 15 lat okresów składkowych i nieskładkowych, to mogła od decyzji odmawiającej jej emerytury złożyć odwołanie. Organ nie ma możliwości przy występowaniu strony o emeryturę w trybie ustawowym i w trybie wyjątku uwzględnić te okresy, których nie zaliczono wcześniej. Te dwa tryby postępowania są rozbieżne, a do przyznania świadczenia z art. 28 i 83 tej ustawy muszą być spełnione inne warunki. Skarżąca ubiega się o świadczenie w drodze wyjątku, a zatem powinna wykazać, czego nie uczyniła, jakie szczególne okoliczności uniemożliwiły jej wypracowanie w ciągu 42 lat aktywności zawodowej niezbędnego do otrzymania emerytury okresu ubezpieczenia. Ponadto podał, iż opieka nad dziećmi nie jest okolicznością szczególną, podobnie jak powoływanie się na brak pracy już od początku lat 60-tych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Skarga zasługuje na uwzględnienie, a wydana w sprawie decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. podlega uchyleniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Ponadto z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach, na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawiania organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, że musi on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien także w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia powyższych reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, nie zostały należycie zbadane i rozważone. W zaskarżonej decyzji organ przyjął bowiem, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których H.S. nie nabyła uprawnień do wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00 - niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Oceniając kwestię spełnienia przez H.S. przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 13 lat, 11 miesięcy i 6 dni, jest nieadekwatny do jej wieku. Ponadto uznał, że liczne przerwy w wykonywaniu zatrudnienia, a następnie całkowite jego zaprzestanie, nie były uzasadnione szczególnymi okolicznościami, które uniemożliwiały jej nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ badając czy w przypadku skarżącej zachodzą warunki do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku, nie wyjaśnił okoliczności przedstawionych przez H.S., a związanych z jej złym stanem zdrowia. Stwierdzić należy, że na długo przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy ([...] marca 2010 r.) miała, jak sama wskazała skarżąca, problemy zdrowotne, zwłaszcza, że Obwodowa Komisja Lekarska do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w S. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1995 r. stwierdziła u niej częściową niezdolność do pracy, tj. III grupę inwalidzką od dnia [...] czerwca 1995 r. W ocenie Sądu, sytuacja ta miała z pewnością wpływ na brak jej aktywności zawodowej, a na pewno świadczy o mniejszej atrakcyjności skarżącej, jako pracownika, dla potencjalnych pracodawców. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych okoliczności tej w ogóle nie uwzględnił. Mając na uwadze całość materiałów postępowania konfrontowanych z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który dysponował informacjami o stanie zdrowia skarżącej, w ogóle nie podjął się wyjaśnienia, czy mógł on mieć wpływ na niepodejmowanie przez nią pracy od 1995 r. (ostatniego okresu składkowego, tj. pobierania zasiłku dla bezrobotnych) do osiągnięcia wieku emerytalnego w dniu [...] maja 1999 r. Przedstawione wyżej braki w postępowaniu administracyjnym są o tyle istotne, że mogą mieć wpływ na wynik sprawy i to tym bardziej, że art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach nie uzależnia wprost przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerw w zatrudnieniu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należało wnikliwie rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek szczególnych okoliczności uzasadniający przyznanie świadczenia. Wprawdzie decyzja o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku ma charakter decyzji uznaniowej, jednak nie zwalnia to organu od obowiązku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji wyczerpującej wszelkie ustalenia faktyczne i prawne istotne w sprawie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.