II SA/Wa 1469/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych – oddala skargę – Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, a także art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art, 158 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.); art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149, ze zm.); art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r., ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, ze zm.), a także art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r., ze zm.) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] maja 2015 r., znak: [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2014 r., znak: [...], dotyczącej przyznania (...) prawa do zasiłku dla bezrobotnych (...). Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. P.G. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu [...] maja 2014 r. Dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. (WUP) wpłynął, przekazany przez PUP, wniosek P.G. o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w RP, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (UE). Do ww. wniosku dołączono, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenie P.G. z [...] czerwca 2014 r., dotyczące jego sytuacji życiowej podczas pobytu w Wielkiej Brytanii, a także brytyjskie dokumenty, mające potwierdzić okresy jego pracy w tym państwie. W związku z faktem, że załączona do wniosku dokumentacja nie zawierała dokumentów urzędowych potwierdzających okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnione przez P.G. w Wielkiej Brytanii, WUP wystąpił [...] czerwca 2014 r. do brytyjskiej instytucji właściwej z prośbą o wydanie odpowiedniego dokumentu urzędowego. Dokument SED U002, potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii od [...] września 2007 r. do [...] maja 2014 r., wpłynął do WUP [...] sierpnia 2014 r. W dniu [...] sierpnia 2014 r. WUP wezwał P.G. do złożenia oświadczenia, dotyczącego sposobu rozwiązania stosunku pracy z brytyjskim pracodawcą, oraz do uzupełnienia oświadczenia, dotyczącego jego sytuacji życiowej podczas pracy za granicą. Żądane oświadczenia wpłynęły do WUP [...] września 2014 r. Dnia [...] października 2014 r. do WUP wpłynęły dokumenty z PUP, zawierające: kserokopię decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r., orzekającej o uchyleniu wcześniejszej decyzji z [...] maja 2014 r. oraz o odmowie uznania P.G. za osobę bezrobotną, od [...] maja 2014 r. z uwagi na fakt, że był on wówczas zatrudniony w Wielkiej Brytanii; kserokopię decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r. o uznaniu P.G. za osobę bezrobotną od [...] września 2014 r.; wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz oświadczenie z [...] września 2014 r., dotyczące sytuacji życiowej P.G. podczas pobytu w Wielkiej Brytanii. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Marszałek Województwa [...] wydał [...] października 2014 r. decyzję o przyznaniu P.G. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przywołanej powyżej decyzji Marszałka Województwa [...]. Dnia [...] maja 2015 r. do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wpłynęło pismo P.G., w treści którego wyjaśnił on, że pobyt za granicą był tylko czasowy "bez żadnego wiązania się z krajem tymczasowego pobytu, czyli z Wielką Brytanią; celem było zgromadzenie środków na zakup nieruchomości w kraju". P.G. wyjaśnił, że za granicą mieszkali wraz z żoną w wynajętym mieszkaniu i nie dokonywali tam żadnych inwestycji. W 2010 r. zakupili w Polsce nieruchomość, która wymagała adaptacji i remontów. Dodał także, że "utrzymywali stały kontakt z krajem i w miarę możliwości i urlopu" przyjeżdżali do kraju co najmniej dwa do trzech razy w roku oraz na uroczystości rodzinne. Przy okazji przyjazdów do Polski dokonywali zakupu potrzebnych materiałów na remont domu. Na poparcie swoich słów P.G. załączył do swojego pisma kserokopie aktu notarialnego, dokumentów kredytowych, rachunków za dokonane zakupy oraz oświadczenia jego siostry, że podczas ich pobytu w Wielkiej Brytanii "interesowała się ich domem, doglądała i [za] wysyłane przez nich pieniądze opłacała kredyt" oraz szwagra, że "był żyrantem kredytu hipotecznego zaciągniętego na zakup domu przez P. i K.G. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał [...] maja 2015 r. decyzję, znak:[...], o stwierdzeniu nieważności przywołanej powyżej decyzji Marszałka Województwa [...]. P.G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, wskazując, że wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy "z uwzględnieniem wszystkich okoliczności i kryteriów określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, w szczególności kryterium celu i zamiaru czasowego zamieszkania w Wielkiej Brytanii". Po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie oraz treści złożonego w terminie odwołania organ nie znalazł podstaw prawnych, które pozwoliłyby na uchylenie zaskarżonej decyzji i wydał wskazaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofywanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych oraz postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, iż w przypadku, gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem od dnia uchylenia - ex nunc - a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania - ex tunc - była ona nieważna. Następnie organ przytoczył treść z art. 61 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, zgodnie z którym bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE. W myśl art. 61 ust. 2 ww. rozporządzenia uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się on o zasiłek. Organ wskazał, że P.G. ubiegał się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego - dokumentu SED U002 - wynika jednak, że ostatni okres ubezpieczenia spełnił on na terytorium Wielkiej Brytanii. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, okresy jego pracy za granicą nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Jednocześnie podkreślił, że aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004) musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Organ podał, że w myśl art. 1 lit. j ww. rozporządzenia określenie "miejsce zamieszkania" oznacza "miejsce, w którym osoba zwykle przebywa". Organ wskazał też, że kwestia dopuszczalności zastosowania przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 jest szeroko omówiona w decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 dotyczącego, uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.). Zgodnie zaś z decyzją Nr U2, art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. W preambule do decyzji U2 wyraźnie wskazano, że nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i które pozostawiły swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 decyzji U2 do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy w pierwszej kolejności porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, P.G. ostatni okres ubezpieczenia spełnił na terytorium Wielkiej Brytanii, a zatem zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, okresy jego pracy za granicą nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Oznacza to, że okresy pracy P.G. w Wielkiej Brytanii mogłyby zostać zaliczone jedynie przy zastosowaniu przepisów art. 65 rozporządzenia 883/2004, tj. w przypadku ustalenia, że podczas pracy za granicą P.G. miał w Polsce miejsce zwykłego zamieszkania. Organ wskazał, że ani w podstawie prawnej, ani w uzasadnieniu swojej decyzji Marszałek Województwa [...] nie powołał przepisów decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr U2. W treści przedmiotowej decyzji Marszałek Województwa [...] przywołał wprawdzie przepisy art. 61 oraz art. 65 rozporządzenia 883/2004. Jednakże w uzasadnieniu swojej decyzji Marszałek Województwa [...] nie przytoczył art. 11 rozporządzenia 987/2009, nie odniósł się też w żaden sposób do ustalenia miejsca zamieszkania P.G. w trakcie jego pracy za granicą. Organ podał, że w aktach sprawy znajdują się dwa oświadczenia, złożone przez P.G., pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, dotyczące jego sytuacji życiowej podczas pracy za granicą. W treści ww. oświadczeń P.G. odniósł się do poszczególnych kryteriów określonych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Jednakże, jak napisano powyżej, w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Marszałek Województwa [...] w ogóle nie odniósł się do informacji zawartych w treści ww. oświadczeń. Organ podał, że jak wynika z treści, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenia P.G. z [...] czerwca 2014 r. - przed wyjazdem za granicę nieprzerwanie zamieszkiwał on w Polsce od urodzenia. Ponadto od października 2010 r. posiadał w Polsce dom, którego jest współwłaścicielem. W Wielkiej Brytanii mieszkał w wynajmowanych mieszkaniach. W świetle ww. informacji należy uznać, że sytuacja mieszkaniowa P.G. podczas pobytu za granicą była bardziej stabilna w Polsce niż w Wielkiej Brytanii. Okoliczności te mogłyby sugerować, że P.G. nie miał za granicą zwykłego miejsca zamieszkania. Jednakże, treść oświadczeń z [...] czerwca 2014 r. oraz z [...] września 2014 r. wskazuje, że P.G. przebywał w Wielkiej Brytanii nieprzerwanie od 2007 r. do maja 2014 r., tj. przez siedem lat, a jego kontakty z Polską w tym czasie ograniczyły się do przyjazdów do Polski dwa razy w roku na okresy dwóch tygodni, co bezsprzecznie świadczy o ciągłości jego pobytu w Wielkiej Brytanii. W treści swojego pisma z [...] maja 2015 r. P.G. wyjaśnił, że "utrzymywali stały kontakt z krajem i w miarę możliwości i urlopu" przyjeżdżali do kraju co najmniej dwa do trzech razy w roku oraz na uroczystości rodzinne. Należy jednak podkreślić, że niezależnie od powodów, przyjazdy P.G. do Polski były sporadyczne i okazjonalne, co bezsprzecznie świadczy o ciągłości jego pobytu w Wielkiej Brytanii. Z treści oświadczenia P.G. z [...] czerwca 2014 r. wynika, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii był on zatrudniony w tym państwie na podstawie dwóch umów o pracę, zawartych na czas nieokreślony, trwających pięć miesięcy, cztery i pół roku oraz ponad dwa lata. W treści oświadczenia z [...] września 2014 r. P.G. wskazał, że przez cały czas był zatrudniony w Wielkiej Brytanii na podstawie jednej umowy pracę, zawartej na czas określony, trwającej niemal siedem lat. Ponadto w dokumencie SED U002 brytyjska instytucja właściwa potwierdziła prawie siedmioletni, nieprzerwany okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia P.G. w Wielkiej Brytanii. Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. b ppkt (i) rozporządzenia 987/2009 jednym z kryteriów ustalania miejsca zamieszkania jest charakter i specyfika wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę. Biorąc pod uwagę długość ciągłość zatrudnienia P.G. w Wielkiej Brytanii, nie można było uznać, zachowując zasady logiki i doświadczenia życiowego, że jego praca nie miała stałego charakteru. P.G. wskazał również w ww. oświadczeniach, że w trakcie pobytu w Wielkiej Brytanii nie podlegał w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie miał on w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). Z treści obu oświadczeń wynika także, że P.G. podczas pracy za granicą nie przekazywał środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, z którymi prowadziłby wspólne gospodarstwo domowe. Jako członków najbliższej rodziny P.G. wymienił swoją żonę, która zamieszkiwała wraz z nim w Wielkiej Brytanii w latach 2007-2014. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził że P.G., który przebywał w Wielkiej Brytanii ze swoją żoną, miał silniejsze więzi rodzinne w tym państwie. Wszystkie ww. okoliczności niewątpliwie przemawiają za uznaniem, że P.G. miał w Wielkiej Brytanii swoje zwykłe miejsce zamieszkania. W swoich oświadczeniach P.G. wskazał także, że podczas pobytu za granicą nie prowadził działalności niezarobkowej ani w Polsce, ani w Wielkiej Brytanii. Jest to zatem okoliczność, która nie wskazuje na zamieszkiwanie P.G. w żadnym z ww. państw. Organ podał też, że P.G. oświadczył także, że miał w Polsce od urodzenia miejsce zameldowania na pobyt stały. Organ stwierdził, że utrzymywanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z zachowaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. Takie stanowisko potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 3199/02, stwierdzono, że w ramach postępowania administracyjnego organ winien szczegółowo rozważyć wszystkie okoliczności związane z zamieszkiwaniem i nie utożsamiać "zamieszkiwania" z "zameldowaniem". W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05, wskazano natomiast - zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić (...) wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Po analizie wszystkich ww. informacji organ uznał, że spośród kryteriów ustalania miejsca zamieszkania wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009: pięć kryteriów, tj. długość i ciągłość pobytu P.G. w Wielkiej Brytanii, charakter jego pracy, jego sytuacja rodzinna, więzi rodzinne oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych, wskazują, że P.G. podczas pracy w Wielkiej Brytanii miał w tym państwie zwykłe miejsce zamieszkania; trzy inne kryteria, tj. długość i ciągłość pobytu P.G. w Polsce przed wyjazdem za granicę, a także jego sytuacja mieszkaniowa w obu państwach, przemawiają za uznaniem, że miał ona miejsce zwykłego zamieszkania w Polsce; z kolei jedno kryterium, tj. nieprowadzenie przez P.G. jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, nie wskazuje na żadne z ww. państw jako miejsce jego zwykłego zamieszkania. W oparciu o ww. obiektywne kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 organ uznał, że można zatem jednoznacznie stwierdzić, że miejscem zwykłego zamieszkania P.G., podczas jego pracy za granicą była Wielka Brytania. W tym stanie rzeczy organ uznał, że nie było dopuszczalne odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. celu wyjazdu P.G. do Wielkiej Brytanii ani jego zamiaru. W treści swoich oświadczeń P.G. jako powody, które skłoniły go do wyjazdu do Wielkiej Brytanii wpisał: "brak ofert pracy" oraz "sytuacja życiowa; utrzymanie rodziny", a także zaznaczył, że nie przebywał w Wielkiej Brytanii z zamiarem stałego pobytu. Informacje te P.G. potwierdził w swoim piśmie, które wpłynęło do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej [...] maja 2015 r. W treści odwołania P.G. prosił o ponowne rozpatrzenie sprawy "z uwzględnieniem wszystkich okoliczności i kryteriów określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, w szczególności kryterium celu i zamiaru czasowego zamieszkania w Wielkiej Brytanii". Organ wskazał, że norma prawna wyrażona w ww. art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, stanowi, że kryteria subiektywne, tj. m.in. cel, ale również zamiar zainteresowanego, mogą być rozstrzygające wyłącznie w przypadku, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1 [art. 11] nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje. Oznacza to, że subiektywne kryteria ustalania miejsca zamieszkania, tj. cel i zamiar zainteresowanego, mają charakter subsydiarny wobec kryteriów obiektywnych wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Tym samym ani Marszałek Województwa [...], ani Minister Pracy i Polityki Społecznej, oceniając miejsce zamieszkania P.G, nie mógł, zgodnie z art. 11 rozporządzenia 987/2009, opierać się w pierwszej kolejności na celu jego wyjazdu za granicę oraz jego zamiarze. Organ wskazał, że zgodnie z hierarchią kryteriów ustalania miejsca zamieszkania, określoną w art. 11 rozporządzenia 987/2009, należy w pierwszej kolejności zbadać kryteria wymienione w ust. 1 ww. przepisu, które jak wykazano powyżej, jednoznacznie wskazują, że miejscem zwykłego zamieszkania P.G., podczas jego pracy za granicą, była Wielka Brytania. Reasumując organ uznał, że biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności, na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, przy zastosowaniu art. 11 rozporządzenia 987/2009, nie można było uznać, zachowując zasady logiki, że P.G., podczas pracy w Wielkiej Brytanii, miał swoje zwykłe miejsce zamieszkania w Polsce. Oznacza to, że przedmiotowa decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 rozporządzenia 987/2009, co uniemożliwiło prawidłowe zbadanie dopuszczalności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/10, z którego wynika, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdy z zebranych dowodów wyprowadzono wnioski oczywiście niezgodne z ich treścią i zasadami logiki. Opierając się na wymienionych powyżej okolicznościach, organ stwierdził, że ww. decyzja Marszałka Województwa [...] jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi P.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także uwzględnienie wszystkich okoliczności. W uzasadnieniu skargi P.G. przypomniał stan sprawy i odnosząc się do stwierdzenia organu, że zgodnie z artykułem 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się on o zasiłek, wskazał, że jest to zasada ogólna, gdyż istnieje możliwość zastosowania wyjątku określonego w artykule 65 ust. 2 i 5 powołanego rozporządzenia, w którym określa kryteria subiektywne to jest między innymi ceł pobytu za granicą. Przedmiotem sporu zatem jest stanowisko Ministra co do zastosowania tych kryteriów w myśl art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009. Skarżący zarzucił, że organ określając całokształt materiału zebranego w sprawie, uwzględnił tylko kryteria obiektywne, nie wziął zaś pod uwagę celu wyjazdu, który był z góry określony i tylko i wyłącznie miał na celu uzyskanie środków na zakup nieruchomości. Celowi temu były podporządkowane działania tylko i wyłącznie na terenie Wielkiej Brytanii. Świadczą o tym dokumenty przesłane dodatkowo jak tez dowody załączone do przesłanego wcześniej wyjaśnienia. Czas pobytu w tym przypadku dłuższy był uwarunkowany kosztami zakupu nieruchomości i adaptacji budynku tj. remontów koniecznych do jego zaadoptowania na celu mieszkania, gdyż znajdował się w dość krytycznym stanie jak się okazało po zakupie. Wskazał też, że utrzymywał stały kontakt z krajem, nie tylko przez okresowe przyjazdy uzależniające od możliwości skorzystania z urlopu, ale także w ciągłym kontakcie telefonicznym i internetowym z rodziną. Niezależnie od tego podniósł, że w kraju mieszkał od urodzenia i posiada tu bliższą i dalszą rodzinę. Dlatego też, zdaniem skarżącego przy rozpatrywaniu sprawy należy zatem uwzględnić te subiektywne kryteria, które jak wynika z dokumentacji są przeważające i udokumentowane. Nie można zatem się zgodzić, że co podniesiono w uzasadnieniu decyzji, że nie było dopuszczalnego odwoływania się do kryteriów subiektywnych określonych w artykule 11 ust. 2 powołanego wcześniej rozporządzenia tj. w celu wyjazdu i zamiarów. Wskazał też, że przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy należy również brać należy pod uwagę sytuacje konkretnego człowieka i konkretnych okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Jak słusznie zauważył organ, nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednym z warunków wymagających wówczas spełnienia jest odpowiedni okres zatrudnienia lub ubezpieczenia. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr 883/2004, w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w odniesieniu do tego żądania zastosowanie ma ten akt prawny. W jego rozdziale 6 tytułu III uregulowano zasady kolizyjne. I tak, jak głosi przepis art. 61 ust. 1 instytucja właściwa bierze pod uwagę, w niezbędnym zakresie, okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, tak jak gdyby były one ukończone na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa. Przy czym art. 61 ust. 2 stanowi, że z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a, jest to uzależnione od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenia: okresów ubezpieczenia, okresów zatrudnienia, okresów pracy na własny rachunek, jeżeli ustawodawstwo to ich wymaga. Przepis art. 65 ust. 5 lit. a stanowi zaś, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim niż właściwe Państwo, i który nadal mieszka w tym państwie lub do niego powróci, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania, otrzymuje świadczenia zgodne z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania; instytucja tego Państwa udziela tych świadczeń. Ponieważ sytuacja bezrobotnego nie podpada pod regulację art. 61, a pod dyspozycję tego ostatniego przepisu, obowiązkiem Marszała Województwa [...] było zbadać spełnienie jego przesłanek. W konsekwencji czego, sporem w sprawie jest objęte zagadnienie miejsca zamieszkania skarżącego w okresie pobytu i pracy za granicą w okresie od 2007 r. do maja 2014 r. Przepisy przytoczonego wyżej rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. w art. 1 lit. j zawierają definicję pojęcia "miejsce zamieszkania", którym jest miejsce, gdzie dana osoba zwykle przebywa. Nie ma zatem potrzeby i możliwości poszukiwania tej definicji na gruncie innych regulacji, w tym przepisu art. 25 K.c., wedle którego miejscem zamieszkania osoby dorosłej jest miejsce, w którym przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Jednakowoż pomocne mogą się tu okazać sformułowane na tym tle poglądy judykatury i doktryny. Samo przebywanie oznacza pobyt, czyli miejsce gdzie dana osoba się znajduje, który to pobyt nie musi nosić znamion stałego (a zwłaszcza nie przesądza o zamiarze stałego pobytu, który jest czynnikiem wewnętrznym), a więc wynikać z koncentracji podstawowych spraw życiowych. W tym ujęciu sam pobyt nie musi nosić cechy stałości, jest tzw. czynnikiem zewnętrznym, bo badanym w oparciu o spostrzeżenia wynikające z zachowania danej osoby. Dopiero w połączeniu z przesłanką owego zamiaru wypełnia dyspozycję cytowanego przepisu. Inaczej jest jednak w przywołanym przepisie rozporządzenia, w którym dodano wyróżnik miejsca pobytu, precyzując że chodzi w nim o miejsce, gdzie osoba "zwykle" przebywa. Wskazuje to na intencję prawodawcy unijnego powiązania samego pobytu z trwałością, stałością i codziennością oraz ześrodkowaniem podstawowych spraw życiowych, co pozwala na odwołanie się do kryteriów cywilistycznych. Jest tak tym bardziej, gdy zważyć, że pod pojęciem samego pobytu akt ten – w art. 1 lit. k - rozumie czasowy pobyt. W sprawie pierwszorzędne zastosowanie mają więc reguły wykładni systemowej, wynikające z brzmienia decyzji Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie. Ten akt prawny zawiera przede wszystkim wskazanie zawężającej wykładni pojęcia zamieszkanie, nadto konieczności kierowania się w jego interpretacji brzmieniem przepisu art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. nr 987/2009. Z tego zaś ostatniego przepisu wynikają kryteria podlegające w tej materii badaniu, usystematyzowane według kolejności, o czym jednoznacznie stanowi treść ust. 2. Jeżeli przeto dla ustalenia miejsca zamieszkania bezrobotnego wystarczające są reguły zawarte w ust. 1 tego przepisu, to niepodobna prowadzić ustaleń w kierunku istnienia okoliczności z ust. 2. Dlatego w pierwszej kolejności wyjaśnieniu podlegają kwestie obiektywne, zmierzające do ustalenia ośrodka interesów życiowych strony. Nie miał tych okoliczności na uwadze Marszałek Województwa [...], uznając, że skarżący spełnił przesłanki do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. W przekonaniu Sądu Administracyjnego, Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdzając nieważność wskazanej decyzji Marszała Województwa [...] wykazał, że organ ten nie tylko nie przytoczył art. 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 września 2009 r. ale też, co istotne, nie uwzględnił wszelkich kryteriów z art. 11 ust. 1, nie odniósł się też w żaden sposób do ustalenia miejsca zamieszkania P.G., w trakcie jego pracy za granicą, jak również niewłaściwie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy. Wskazać należy, że jak wynika z treści, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenia skarżącego, z [...] czerwca 2014 r. - przed wyjazdem za granicę nieprzerwanie zamieszkiwał on w Polsce od urodzenia. Ponadto od października 2010 r. posiadał w Polsce dom, którego jest współwłaścicielem. W Wielkiej Brytanii mieszkał w wynajmowanych mieszkaniach. W świetle ww. informacji należy uznać, że sytuacja mieszkaniowa P.G. podczas pobytu za granicą była bardziej stabilna w Polsce niż w Wielkiej Brytanii. Okoliczności te mogłyby sugerować, że P.G. nie miał za granicą zwykłego miejsca zamieszkania. Jednakże, treść oświadczeń z [...] czerwca 2014 r. oraz z [...] września 2014 r. wskazuje, że P.G. przebywał w Wielkiej Brytanii nieprzerwanie od 2007 r. do maja 2014 r., tj. przez siedem lat, a jego kontakty z Polską w tym czasie ograniczyły się do przyjazdów do Polski dwa razy w roku na okresy dwóch tygodni, co bezsprzecznie świadczy o ciągłości jego pobytu w Wielkiej Brytanii. W treści swojego pisma z [...] maja 2015 r. P.G. wyjaśnił, że "utrzymywali stały kontakt z krajem i w miarę możliwości i urlopu" przyjeżdżali do kraju co najmniej dwa do trzech razy w roku oraz na uroczystości rodzinne. Należy jednak podkreślić, że niezależnie od powodów, przyjazdy P.G. do Polski były sporadyczne i okazjonalne, co bezsprzecznie świadczy o ciągłości jego pobytu w Wielkiej Brytanii. Z treści oświadczenia P.G. z [...] czerwca 2014 r. wynika, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii był on zatrudniony w tym państwie na podstawie dwóch umów o pracę, zawartych na czas nieokreślony, trwających pięć miesięcy, cztery i pół roku oraz ponad dwa lata. W treści oświadczenia z [...] września 2014 r. P.G. wskazał, że przez cały czas był zatrudniony w Wielkiej Brytanii na podstawie jednej umowy pracę, zawartej na czas określony, trwającej niemal siedem lat. Ponadto w dokumencie SED U002 brytyjska instytucja właściwa potwierdziła prawie siedmioletni, nieprzerwany okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia P.G. w Wielkiej Brytanii. Zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. b ppkt (i) rozporządzenia 987/2009 jednym z kryteriów ustalania miejsca zamieszkania jest charakter i specyfika wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę. Biorąc pod uwagę długość ciągłość zatrudnienia P.G. w Wielkiej Brytanii, nie można było uznać, zachowując zasady logiki i doświadczenia życiowego, że jego praca nie miała stałego charakteru. P.G. wskazał również w ww. oświadczeniach, że w trakcie pobytu w Wielkiej Brytanii nie podlegał w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie miał on w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). Z treści obu oświadczeń wynika także, że P.G. podczas pracy za granicą nie przekazywał środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, z którymi prowadziłby wspólne gospodarstwo domowe. Jako członków najbliższej rodziny P.G. wymienił swoją żonę, która zamieszkiwała wraz z nim w Wielkiej Brytanii w latach 2007-2014. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził że P.G., który przebywał w Wielkiej Brytanii ze swoją żoną, miał silniejsze więzi rodzinne w tym państwie. Wszystkie ww. okoliczności niewątpliwie przemawiają za uznaniem, że P.G. miał w Wielkiej Brytanii swoje zwykłe miejsce zamieszkania. W swoich oświadczeniach P.G. wskazał także, że podczas pobytu za granicą nie prowadził działalności niezarobkowej ani w Polsce, ani w Wielkiej Brytanii. Jest to zatem okoliczność, która nie wskazuje na zamieszkiwanie P.G. w żadnym z ww. państw. Po analizie wszystkich ww. informacji zgodzić się należy z organem, że spośród kryteriów ustalania miejsca zamieszkania, wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009: pięć kryteriów, tj. długość i ciągłość pobytu P.G. w Wielkiej Brytanii, charakter jego pracy, jego sytuacja rodzinna, więzi rodzinne oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych, wskazują, że P.G. podczas pracy w Wielkiej Brytanii miał w tym państwie zwykłe miejsce zamieszkania; trzy inne kryteria, tj. długość i ciągłość pobytu P.G. w Polsce przed wyjazdem za granicę, a także jego sytuacja mieszkaniowa w obu państwach, przemawiają za uznaniem, że miał ona miejsce zwykłego zamieszkania w Polsce; z kolei jedno kryterium, tj. nieprowadzenie przez P.G. jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, nie wskazuje na żadne z ww. państw jako miejsce jego zwykłego zamieszkania. W oparciu o ww. obiektywne kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 można zatem jednoznacznie stwierdzić, że miejscem zwykłego zamieszkania P.G., podczas jego pracy za granicą była Wielka Brytania. W tej materii należy mieć na względzie stałość i długotrwałość pobytu bezrobotnego za granicą, a także sporadyczne odwiedziny rodziny pozostawionej w kraju, wreszcie fakt opłacania podatków w Wielkiej Brytanii. Zamiar wyjazdu i okoliczności jego powrotu, nie mają tu istotnego znaczenia, skoro decydujący jest stan z okresu pracy za granicą. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt I OSK 687/13, I OSK 729/13 (wyroki z dnia 13 czerwca 2014 r., publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Reasumując stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest przekonujące, a argumentacja zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, przeto spełnia wymogi art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ustalanie więc dalszych okoliczności, w tym subiektywnych wywodzących się z przepisu art. 11 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, jest zbędne. Podkreślić należy, że Marszałek Województwa [...], przyznając skarżącemu zasiłek dla bezrobotnych na zasadzie koordynacji w oparciu tylko o kryterium z art. 11 ust. 2 pow. rozporządzenia, rażąco naruszył art. 11 ust. 1 pow. rozporządzenia, bowiem obowiązkiem organu jest w pierwszej konieczności badać miejsce zamieszkania bezrobotnego w oparciu o obiektywne przesłanki, wskazane w tym przepisie. Niezależnie od rozpoznawanej sprawy wskazać należy, o czym widomo jest Sądowi z urzędu, że Marszałek Województwa [...], w stosunku zaś do żony skarżącego, ubiegającej się o zasiłek dla bezrobotnych, na zasadzie koordynacji, w oparciu o dokładnie te same przesłanki co skarżący, odmówił przyznania jej tego zasiłku, a Sąd rozpoznający sprawę, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1155/15, skargę oddalił. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż zaskarżona decyzja jest wolna od wad prawnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy, a co za tym idzie, skarga nie mogła zostać uwzględniona. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.