II SA/Wa 1472/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę - W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. A. W. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z wezwaniem do przedłożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Następnie, w związku z nieotrzymaniem do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby, skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. zwróciła się do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: "Szef KAS") o przeanalizowanie posiadanych przez nią kwalifikacji oraz dotychczasowego przebiegu służby i - w ramach posiadanych przez ten organ kompetencji - o spowodowanie przedstawienia skarżącej propozycji dalszego pełnienia służby, jako funkcjonariusza w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w O. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżącej, Dyrektor Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował stronę skarżącą, że w kwestii propozycji służby lub pracy w izbie administracji skarbowej, właściwym jest dyrektor izby administracji skarbowej. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca - powołując się na przepis art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. i niezałatwienie w terminie sprawy zainicjowanej jej wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. wzywającym do przedłożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Ustosunkowując się do powyższego zażalenia strony skarżącej, Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], poinformował skarżącą, że postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., to postępowania prowadzone w oparciu o przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie, Szef KAS wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub decyzji o jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. W tej sytuacji, Szef Krajowej Administracji Skarbowej uznał, iż nie ma możliwości złożenia skarżącemu funkcjonariuszowi propozycji dalszej pracy lub służby w izbie administracji skarbowej i nie przysługuje mu również kontrola instancyjna w tym zakresie. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2017 r. A. W., reprezentowana przez adwokata, działając za pośrednictwem Szefa KAS, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r. oraz na pismo z dnia [...] czerwca 2017 r., wnosząc o uznanie przez Sąd, że wskazane pisma oraz czynności stanowiące o braku propozycji służby stanowią inny, niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. - akt lub czynność z zakresu administracji publicznej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powyższym pismom strona skarżąca zarzuciła nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia skarżącej propozycji pracy, tj. naruszenie art. 160 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.). Skarżąca zarzuciła ponadto niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności z uwagi na jego niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniosła kwestie odnoszące się do zagadnienia nieprzedstawienia skarżącej propozycji służby. Jednocześnie, strona skarżąca wyjaśniła, że jest w ciąży i od dnia 1 czerwca 2017 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim, w związku z czym organ rażąco naruszył art. 105a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 165 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, polegające na naruszeniu zakazu zwalniania funkcjonariusza ze służby w okresie ciąży, w sytuacji, gdy skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek stanowiących o odstępstwie od generalnej zasady. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 59 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 ustawy o związkach zawodowych i art. 222 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej gwarantujących swobodę prowadzenia działalności związkowej przez funkcjonariuszy celnych, poprzez zwolnienie skarżącej ze służby, które to działanie ma charakter swoistej "kary" i represji za aktywną działalność związkową. Mając na względzie powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i stwierdzenie, że skarżąca nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej na warunkach sprzed dnia ogłoszenia informacji o braku propozycji służby, lub przywrócenia do służby. W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu Szef KAS stwierdził, że sprawy dotyczące propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby nie mają charakteru administracyjnego. Szef KAS uznał, że sporne pisma kierowane do strony skarżącej nie są aktami organu o znamionach publicznoprawnych, albowiem nie ustalają, nie stwierdzają, ani też nie potwierdzają uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz informują stronę skarżącą o braku propozycji i wygaśnięciu stosunku służbowego zgodnie z przepisami prawa. Szef KAS zauważył ponadto, że pismo z dnia [...] lipca 2017 r. zostało skierowane do skarżącej w odpowiedzi na zażalenie wniesione na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. w związku z brakiem złożenia propozycji służby. Jednocześnie, Szef KAS wskazał, że w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz zarzuty merytoryczne skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu, wskazać należy na wstępie, że badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego, co wynika z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."). Nie ulega wątpliwości, że warunkiem formalnym złożenia skargi jest między innymi złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej szczegółowo w art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Wskazać należy w tym miejscu, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności, rozumianej jako zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w powołanej wyżej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne, niż określone w pkt 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W konsekwencji, wskazać należy, iż wstępną powinnością sądu administracyjnego jest zatem określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji z punktu widzenia klasyfikacji wymienionych wyżej prawnych form działania administracji, w celu ustalenia, czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, która nie podlega zaskarżeniu do tego sądu. Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca przedmiotem skargi uczyniła pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r., które stanowi odpowiedź organu na zażalenie skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, uznać należy, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - zaskarżone pismo Szefa KAS z dnia [...] lipca 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Zdaniem Sądu, sporne pismo Szefa KAS nie rozstrzyga również o uprawnieniu lub obowiązku strony skarżącej w sposób władczy, określony przepisami prawa administracyjnego. Sąd uznał, że rozpoznanie zażalenia skarżącej, wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Według Sądu, należy stwierdzić, że stanowisko Szefa KAS, jako organu wyższego stopnia, które zostało wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a., ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r, sygn. akt II OSK 2259/10, LEX nr 1145577). W konsekwencji, Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nią objęta nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.