II SA/Wa 1473/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], wydaną po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2012 r. oraz po ponownym rozpatrzeniu wniosku o emeryturę, na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania tego rodzaju świadczenia. W uzasadnieniu decyzji podano, iż przyznanie świadczenia na podstawie powołanego art. 83 ustawy, jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Po ponownej wnikliwej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazano bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Z akt sprawy wynika, że Z. J. udokumentował okresy składkowe wynoszące jedynie 7 lat 7 miesięcy i 27 dni. Uwzględniono również okres pobierania renty przez 6 lat i 21 dni od 9 kwietnia 1988 r. do 30 kwietnia 1994 r. Łącznie uwzględnione okresy do uprawnień do emerytury wynoszą 13 lat 8 miesięcy i 18 dni – zamiast co najmniej 20 lat wymaganych do nabycia prawa do emerytury. Przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek na FUS. Zatrudnienie, które powinno być brane pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku, powinno obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt II SA 249/01). Ponadto z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w ubezpieczeniu w okresie od 15 grudnia 1969 r. do 9 września 1981 r. występuje ponad 11-letnia przerwa. Z oświadczenia z dnia 19 września 2011 r. wynika, że w latach 1970-1977 wnioskodawca pobierał rentę chorobową, jednakże nie posiada on na tę okoliczność stosownego dokumentu, tj. decyzji organu rentowego, przyznającej rentę z tytułu niezdolności do pracy. W związku z powyższym Oddział ZUS w G. wszczął postępowanie wyjaśniające i ustalił, iż w składnicach akt emerytalno-rentowych Oddziału ZUS w G., jak i w Inspektoracie w T. brak jest dokumentów z tego okresu na Z.J.. Natomiast z notatki służbowej znajdującej się w aktach rentowych z 14 maja 1997 r. wynika, że w latach 1969-1977 nie pobierał on żadnego świadczenia z ZUS. Z akt sprawy wynika, że w latach 1977-1981 wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia podlegającego opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne. Ostatnio udowodniony okres składkowy, tj. okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych przypada na datę 4 maja 1995 r. Od tej daty do osiągnięcia 65 roku życia w sierpniu 2011 r., przez okres wynoszący ponad 16 lat, nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Natomiast fakt zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. w latach 1999, 2000-2001, 2001-2004 w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy, bowiem zgodnie z przepisami ww. ustawy okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w Urzędzie Pracy nie stanowi ani okresu składkowego ani okresu nieskładkowego. Podkreślenia wymaga również fakt, iż orzeczona przez Obwodową Komisję Lekarską ds. Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w dniu 22 maja 1995 r. trzecia grupa inwalidów od kwietnia 1996 r. do maja 1998 r. jedynie ograniczała, natomiast nie uniemożliwiała całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi i nie może stanowić usprawiedliwienia dla przerw w ubezpieczeniu. Przepis art. 83 powołanej ustawy emerytalnej jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy lub działalności gospodarczej objętej ubezpieczeniem społecznym wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Przesłanka ta nie podlega uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co oznacza, że jest on związany orzeczeniem lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej stwierdzającym rodzaj niezdolności ubezpieczonego do pracy. Pojęcie niezdolności do pracy zostało zdefiniowane w przepisie art. 12 ustawy stanowiąc, że niezdolna do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu, przy czym całkowicie niezdolna do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Odnosząc się do podnoszonej okoliczności, iż dodatkową przyczyną niepodejmowania zatrudnienia był fakt niedostatecznych kwalifikacji zawodowych, organ wskazał, iż samo występowanie braków w wykształceniu (kwalifikacjach) nie przesądza jeszcze o tym, że przerwy w pracy wystąpiły ze względu na brak pracy występujący na rynku pracy. W związku z powyższym, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy organ uznał, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Przy rozpatrywaniu uprawnień do emerytury ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy swoją decyzję własną z dnia [...] lutego 2013 r., przywołując argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. J. zarzucił decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013 r. naruszenie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie spełnia on przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ rentowy prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, pomimo wyraźnych wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1276/12, nie podjął wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mianowicie, organ pomimo niezachowania akt rentowych skarżącego z lat 1970-1977, do czego był zobowiązany według obowiązujących przepisów prawa, nie podjął starań przeprowadzenia dowodu z istniejących akt spraw rozpoznawanych przez Sąd Wojewódzki w G. na skutek wnoszonych przez skarżącego odwołań od decyzji ZUS w sprawach rentowych. Z akt tych natomiast wynika niezbicie, że skarżący dwukrotnie przebywał na rencie, w okresie od 1970 r. do 1977 r. z powodu gruźlicy płuc oraz w okresie od 1988 r. do 1994 r. z powodu niedowładu prawej ręki. Jako dowód, skarżący załączył do skargi protokół oględzin sądowo-lekarskich przeprowadzonych w dniu 29 stycznia 1996 r. w sprawie sygn. akt [...]. Jednocześnie stwierdził, że ustalenie rzeczywistego okresu przebywania na rencie chorobowej ma istotne znaczenie w tej sprawie, bowiem zgodnie z art. 10a ustawy, przy ustalaniu prawa do emerytury uwzględnia się także okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc m.in., iż w toku postępowania ustalono, że w latach 1969-1977 skarżący nie pobierał żadnego świadczenia – nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających jego pobieranie, ustalono natomiast, że wcześniej już w 1997 r. Inspektorat ZUS w T. ustalił, że żadne świadczenie nie było we wskazanym okresie skarżącemu wypłacane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga analizowana w tym aspekcie, zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odmawiająca przyznania świadczenia w drodze wyjątku, zostały podjęte po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1276/12, wcześniejszych decyzji Prezesa ZUS wydanych w tej sprawie. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż pomimo udokumentowanego długiego okresu inwalidztwa skarżącego, organ nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie możliwości funkcjonowania przez skarżącego na rynku pracy. Ponadto Sąd wskazał, iż wobec osiągnięcia przez skarżącego wieku emerytalnego 65 lat niebagatelne w przyznaniu ewentualnego świadczenia w drodze wyjątku jest uwzględnienie pobierania przez niego renty z tytułu niezdolności do pracy w zakresie niezbędnym do przyznania emerytury. Stąd też należy zbadać dokładnie sygnalizowany przez skarżącego ewentualny okres pobierania przez niego renty w latach 1970-1977. W myśl art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił powyższym wskazaniom, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w celu ustalenia, czy skarżący pobierał rentę w latach 1970-1977. Zatem okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie należy powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który w yroku z dnia 25 września 2013 r. wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Artykuł 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być – co czyni organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia danej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). W aktach postępowania administracyjnego znajduje się karta choroby poradni [...] zawierająca obszerną dokumentację medyczną Z. J.. Wynika z niej m.in., iż wymieniony decyzją [...]. z [...] września 1971 r. został zakwalifikowany do II grupy inwalidzkiej i badanie kontrolne wyznaczono na styczeń 1972 r. W karcie znajduje się adnotacja, "czy pacjent podjął leczenie, w przeciwnym wypadku zostanie pozbawiony renty". Kolejną decyzją [...]. z dnia [...] marca 1972 r. skarżący został zakwalifikowany do drugiej grupy inwalidzkiej, natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 1973 r. Z.J. został zakwalifikowany do grupy trzeciej. Natomiast decyzją [...]. z [...] marca 1974 r. stwierdzono brak inwalidztwa. W dokumentacji medycznej odnotowano ponadto na k. 6 "jest na rencie II gr. Inwalidzkiej w 1970 r.", zaś na 45 pod datą 12.5.70 jest na urlopie". Załączona dokumentacja medyczna, pomimo że dotyczy okresu podlegającego zbadaniu przez organ na mocy wskazanego wyżej orzeczenia WSA w zakresie, czy skarżący pobierał rentę w latach 1970-1977, nie została w ogóle rozpatrzona i organ nie odniósł się do niej w uzasadnieniu podjętej decyzji. Podkreślenia zatem wymaga, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W niniejszej sprawie organ nie wezwał skarżącego do złożenia ewentualnych wyjaśnień oraz nadesłania dokumentów, które mogłyby przyczynić się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, pomimo że jak twierdzi on w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dowody istotne w niniejszej sprawie znajduje się w aktach Sądu Wojewódzkiego w G. w sprawie [...]. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi oraz wnikliwie zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony – art. 7 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.