II SA/Wa 1477/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Frąckiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją - przywołując art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610), zwanej dalej "Nowelą" - odmówiono M. B., zwanemu dalej "Funkcjonariuszem", wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, określanego dalej mianem "ekwiwalent" - w większej wysokości. W uzasadnieniu orzeczenia przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - w wystąpieniu z [...] listopada 2018 r. Funkcjonariusz zwrócił się o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu - o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji; powołał przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r. poz. 2102), zwany dalej "Wyrokiem", - Funkcjonariusz pełnił służbę w Policji do [...] lutego 2009 r.; na dzień zwolnienia ekwiwalent mu przysługiwał; wypłacono go, zaś okoliczności tej Funkcjonariusz nie kwestionuje, - sposób ustalania wysokości ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji; do 6 listopada 2018 r. stanowił on, że ekwiwalent za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – wraz z dodatkami o charakterze stałym, - 6 listopada 2018 r. ogłoszono w Dzienniku Ustaw Wyrok; orzeczono nim, że art. 115a ustawy o Policji - w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia – nie jest zgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); spowodował on zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że - z dniem 6 listopada 2018 r. - wyeliminowano z systemu prawnego tę część przepisu, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu, - 1 października 2020 r. weszła w życie Nowela; zgodnie z art. 1 pkt 16 tego aktu, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.", - ponadto - zgodnie z art. 9 ust. 1 Noweli - art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym Nowelą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r.; ekwiwalent za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z ustawy o Policji w brzmieniu przed 6 listopada 2018 r.; przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu, przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od tej daty, - w konsekwencji - od 1 października 2020 r. - wobec policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy, dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu - z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu – chyba, że sprawę dotyczącą wypłaty ekwiwalentu wszczęto i nie zakończono jej przed 6 listopada 2018 r., - Funkcjonariusza zwolniono ze służby w Policji z dniem 26 lutego 2009 r.; w związku z tym wypłacono mu ekwiwalent w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu; sprawę o wypłatę ekwiwalentu w większej wysokości wszczęto po 6 listopada 2018 r.; w aktualnym stanie faktycznym i prawnym Funkcjonariusz nie ma zatem prawa do wypłaty ekwiwalentu w większej niż dotychczas wysokości; nie mają bowiem do niego zastosowania przepisy, gdzie przewidziano inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy, służący do ustalania wymiaru ekwiwalentu. W skardze zarzucono naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z Wyrokiem. Pozbawiono przez to Funkcjonariusza należnych mu z mocy prawa świadczeń - w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu. Działanie to uniemożliwiło mu realizację, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, prawa do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu - pod pretekstem konieczności stosowania Noweli - z pominięciem Wyroku. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zobowiązanie organu do wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Postanowieniem z 17 czerwca 2021 r. Sąd zawiesił postępowanie przez wzgląd na skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, które zarejestrowano pod sygn. akt P 7/21 (określanego dalej mianem "pytanie prawne"), w brzmieniu: "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?". W stanowisku z 29 marca 2022 r. (nr pisma: PK VIII TK 19.2021), skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 7/21, Prokurator Generalny wyraził następujący pogląd: "[...] art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 1610), w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie w sprawach wszczętych w okresie od 6 listopada 2018 r. o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop policjanta zwolnionego ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zasad wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., jest niezgodny z art. 190 ust. 4 Konstytucji.". Z kolei w wyjaśnieniach Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z [...] czerwca 2022 r. (nr pisma: [...]) w związku ze sprawą sygn. akt P 7/21 wniesiono o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Wskazano, że - aby pytanie prawne było dopuszczalne - "musi istnieć zależność między odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem pytającym", zaś dalej: "podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wątpliwości konstytucyjne są rozstrzygane przez inne sądy administracyjne w Polsce w drodze prokonstytucyjnej wykładni zaskarżonych przepisów. Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych są decyzje organów Policji, które odmawiają wypłaty wyrównania ekwiwalentu. Podstawę prawną tych decyzji stanowi zaskarżony art. 9 ust. 1 u.sz.r. Wojewódzkie sądy administracyjne przyjmują, że nie istnieją prawne przesłanki ograniczające uzyskanie przez skarżących pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym i ustawowym, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop." (str. 8). Wskazano, że sądy dokonują stosownej – prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 Noweli bądź problem ujmują w kategorii "wtórnej niekonstytucyjności". Pomijają niekonstytucyjny zapis bez potrzeby kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Przywołując orzecznictwo wskazano również: "wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją. [...] składy orzekające przyjmują, że zaskarżone przepisy obarczone są wtórną niekonstytucyjnością. (str. 14). Odnotowano też nie zajęcie w danej kwestii stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zawiesza postępowanie wobec skierowania pytania prawnego. Resumując stwierdzono: "interpretacja zaskarżonych przepisów, a w szczególności zastosowanie wskaźnika 1/21, leży w gestii sądów, w których dyspozycji pozostają takie instrumenty, jak wykładnia w zgodzie z Konstytucją lub odmowa stosowania niekonstytucyjnej normy prawnej przywróconej przez ustawodawcę po wydaniu wyroku TK (tzw. wtórna niekonstytucyjność). W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, aby od oceny przez TK konstytucyjności kwestionowanych przepisów zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym. W świetle utrwalonego orzecznictwa NSA, wtórna niekonstytucyjność stanowi wystarczającą podstawę do odmowy stosowania normy prawnej przez sąd". Postanowieniem z 12 lipca 2023 r. Sąd podjął z urzędu postępowanie. Sąd zważył, co następuje: Wypada wpierw wyjaśnić przesłanki, jakimi kierował się Sąd, podejmując postępowanie w sprawie, pomimo nie zajęcia przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska wobec pytania prawnego. Jego skierowanie było zaś powodem zawieszenia postępowania. Stosownie do art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) postępowanie - zawieszone przed sądem administracyjnym ze względu na okoliczność, że rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku innego postępowania - należy podjąć od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Jednakże sąd może również podjąć postępowanie wcześniej - stosownie do okoliczności, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Podejmując zawieszone postępowanie Sąd wziął pod uwagę zarówno zajęte w sprawie o sygn. akt P 7/21 stanowisko Prokuratora Generalnego, który ocenił art. 9 ust. 1 Noweli – w zakresie opisanym w pytaniu prawnym - za niezgodny z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jak i Sejmu RP wskazującego, że zaistniałe wątpliwości należy rozstrzygnąć przy zastosowaniu prokonstytucyjnej wykładni. Biorąc zatem pod uwagę, że od wydania Wyroku upłynęło już prawie 5 lat, a równocześnie stanowisko Sejmu RP i Prokuratora Generalnego, Sąd doszedł do przekonania, że dalsze zawieszenie niniejszego postępowania nie jest uzasadnione - mając na względzie gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (tak: art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzją tą odmówiono Funkcjonariuszowi wypłaty wyrównania ekwiwalentu. W ocenie organu, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie przysługuje mu prawo w danym zakresie. Postępowanie w tej sprawie wszczęto bowiem po [...] listopada 2018 r., zaś świadczenie wypłacono w wysokości przysługującej w dacie zwolnienia ze służby - w 2009 roku. Powyższego poglądu Sąd nie podziela. W sprawie bezsporne są jej istotne okoliczności faktyczne - termin odejścia Funkcjonariusza ze służby, wypłacenie mu ekwiwalentu wedle uprzednich zasad, termin złożenia wniosku o wyrównanie - uprzednio zreferowane za stanowiskiem organu. W uzasadnieniu skarżonego aktu przywołano też brzmienie mających zastosowanie w sprawie regulacji (wcześniej przytoczone). Spór dotyczy właściwego zrekonstruowania treści normatywnej art. 9 ust. 1 Noweli, w kontekście ustalania, czy - w jego myśl - do spraw funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem wydania Wyroku znajduje zastosowanie reguła wypłaty ekwiwalentu wedle zasady 1/30 uposażenia miesięcznego jako rekompensata za dzień niewykorzystanego urlopu (tak: uprzednie brzmienie art. 115a ustawy o Policji) czy też rekompensatę stanowi 1/21 uposażenia (według reguły wprowadzonej Nowelą – tak: nowe brzmienie art. 115a). Wprawdzie - wedle samego brzmienia art. 9 ust. 1 Noweli – można by wnosić, że wolą prawodawcy było określenie reguły wypłaty ekwiwalentu funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed wydaniem Wyroku, wedle zasady wyrażonej w art. 115a na dzień orzekania przez Trybunał Konstytucyjny. Intencję taką można wywodzić z brzmienia regulacji, gdzie wskazano np. sposób obliczenia ekwiwalentu, gdy dotyczy on roku 2018 - stosunkowo (tak zadanie 3 danego ustępu). Wynikałoby stąd, że - według zamysłu prawodawcy - wysokość należnego ekwiwalentu ma być inna przed i po dniu wydania Wyroku. W takiej sytuacji – w myśl przyjętych w orzecznictwie i aprobowanych w doktrynie reguł - nie jest generalnie dopuszczalne dokonywanie wykładni stosownej regulacji rangi ustawowej nawet, aby zapewnić jej zgodność z regułami konstytucyjnymi. Gdy prawodawca wyraża bowiem wolę jednoznacznie, eliminowanie dostrzeżonej sprzeczności przepisu z regułami Konstytucji RP jest możliwe wyłącznie przez stosowną ingerencję sądu konstytucyjnego - w myśl art. 188 pkt 1 i w zgodzie z art. 178 ust. 1 tego aktu. Trafnie zwraca na to uwagę w swoim stanowisku Prokurator Generalny, konstatując brakiem zgodności danej regulacji z przepisem rangi konstytucyjnej. W rozpatrywanym przypadku jednak - uwzględniając stanowiska prawodawcy, wyrażone w piśmie do Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 2022 r. - sam odnotowuje on sprzeczność danej regulacji z regułami Konstytucji RP - w brzmieniu przy zastosowaniu prostej wykładni językowo-logicznej. Dla wyeliminowania tej sprzeczności opowiada się jednocześnie za zastosowaniem wykładni prokonstytucyjnej (tak: powoływane w jego stanowisku poglądy judykatury). W ocenie Sądu, należy skonstatować w takim przypadku, że faktycznie nie było wolą prawodawcy nadanie normie znaczenia, które w istocie skutkowałoby jej sprzecznością z regułami Konstytucji. Przy uwzględnieniu reguły trójpodziału władzy, gdzie kompetencje stanowienia prawa przysługują wyłącznie prawodawcy (tak art. 10 Konstytucji RP), sytuacja taka obliguje Sąd do przyjęcia za właściwe rozumienia danej regulacji, jako nieprzewidującej stosowania sprzecznej z Konstytucją RP reguły naliczania ekwiwalentu, także gdy jest on należny za okres przed wydaniem Wyroku. Mimo brzmienia przepisu - wedle stanowiska prawodawcy - nie było bowiem jego wolą nadanie danej regule takiego znaczenia. Sąd musiał mieć też na względzie, że - skoro sam prawodawca wnosił o umorzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - zabezpieczenie interesów stron przed negatywnymi skutkami niezgodnej z Konstytucją RP regulacji (przy przyjęciu jej rozumienia wedle wykładni językowo-logicznej), może nie zostać zrealizowane w ramach stosownego postępowania przed sądem konstytucyjnym. Wobec stanowiska prawodawcy, ochrona interesów obywateli - w kontekście uwzględnienia reguł konstytucyjnych - ma być bowiem w danym zakresie realizowana w ramach praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych. Reasumując, przy właściwym odkodowaniu znaczenia przepisu art. 9 ust. 1 Noweli, także do ekwiwalentu należnego za okres do dnia wydania Wyroku, należy stosować – wedle reguł Konstytucji RP - zasady jego określenia ustalone w art. 115a ustawy o Policji po jego zmianie Nowelą – równoważnik jako 1/21 kwoty uposażenia miesięcznego za dzień niewykorzystanego urlopu. Pogląd, co do zasadności takiego rozumienia danej regulacji, jest aktualnie jednolicie prezentowany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, na co zwracano zresztą uwagę w stanowisku Sejmu RP. Podzielił go także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OSK 5129/21, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Mając na uwadze zakreślone ramy materialnoprawne sprawy - w tym właściwą wykładnię znajdującego w sprawie zastosowanie art. 9 ust. 1 Noweli wobec art.115a ustawy o Policji w obecnym brzmieniu - zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego. Uznano bowiem, jakoby wypłata ekwiwalentu w wysokości 1/30 uposażenia miesięcznego za dzień niewykorzystanego urlopu, była prawidłowa wobec zwolnienia Funkcjonariusza ze służby przed dniem wydania wyroku. Sąd nie popatrzył się natomiast bezpośredniego naruszenia skarżonym aktem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Orzekając w sprawie organ błędnie wyłożył przepis prawa materialnego – art. 9 ust. 1 Noweli. Nie uwzględnił w stosownym zakresie potrzeby jego rozumienia zgodnie z właściwą normą konstytucyjną. Wobec wniosku skargi wskazać z kolei należy, że Sąd nie mógł zobowiązać organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie. Rozstrzygnięcia takiego nie przewidziano bowiem w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 145a § 1 tego aktu wskazano natomiast, że - w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli uzasadniają to okoliczności sprawy - sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia - wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że pozostawiono to uznaniu organu. W rozpoznawanej sprawie tymczasem - w razie uznania żądań Funkcjonariusza - organ dokonuje czynności materialno-technicznej wypłaty wyrównania ekwiwalentu - bez wydawania decyzji w tej kwestii. Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia odsetek trzeba też zaznaczyć, że roszczenie o ich wypłatę nie jest sprawą administracyjną, a ich dochodzenie jest możliwe jedynie na drodze cywilnoprawnej. Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają bowiem regulacji, która przyznaje organom Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych, w tym ekwiwalentu. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 1467/13 - dostępny w CBOSA), droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Ponieważ w przepisach ustawy o Policji nie przewidziano prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego, roszczenie o odsetki jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.