II SA/Wa 1479/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Asesor WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia specjalnego oddala skargę Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił J. Z. przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu podał, że przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawców, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania takich świadczeń. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują też inne okoliczności wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe. W ocenie organu, okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania świadczenia specjalnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. Z. podniósł, że jego sytuacja ma charakter szczególnego zdarzenia losowego, gdyż musi opiekować się całkowicie niesprawną [...]-letnią matką i całkowicie niesprawną, z niedorozwojem umysłowym, [...]-letnią siostrą, zaś sam choruje na [...], czego skutkiem jest częściowa niesprawność [...]. Wskazał również na brak środków do życia oraz fakt, że podjęcie przez niego pracy wiązałoby się z koniecznością zatrudnienia osoby do opieki nad matką i siostrą, a jego ewentualne wynagrodzenie nie poprawiłoby w takim przypadku bytu rodziny. Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu ponowił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a ponadto podał, że wnioskodawca był częściowo niezdolny do pracy, okresowo od lutego 2001 r., kiedy miał 44 lata. Jest zarejestrowany jako bezrobotny, z krótkimi przerwami od 1996 r., zaś orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2006 r. zaliczony został jedynie do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Niepodejmowanie zatrudnienia nie wynika nadto z konieczności stałego przebywania z chorymi, gdyż w godz. [...] przychodzi siostra PCK, która załatwia istotne sprawy. Organ wskazał również, iż dochód rodziny w kwocie [...] zł nie pozwala na przyznanie celowego zasiłku z opieki społecznej, co dowodzi, że sytuacja bytowa nie jest tragiczna. Zdaniem organu, podawane przez wnioskodawcę okoliczności w postaci wieku, choroby, opieki nad rodziną oraz braku możliwości znalezienia pracy, nie uzasadniają przyznania świadczenia w sytuacji, kiedy nie jest on osobą niezdolną do pracy ani z uwagi na wiek, ani też stan zdrowia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z. wniósł o zmianę i uchylenie decyzji zastępcy Szefa Kancelarii Premiera i uznanie jego okoliczności, w jakich się znalazł w życiu, za specjalne oraz przyznanie renty specjalnej z jednego głównego powodu "aby chora, stara matka mogła umrzeć w domu, a nie w przytułku dla sierot i tak samo siostra, nad którą Sąd powierzył mi opiekę, tylko zapomniał dać środków do życia". Skarżący podniósł, że zwracał się o świadczenie do samego Premiera, a nie do Kancelarii Premiera i to od Premiera oczekiwał odpowiedzi. Ponadto, jak stwierdził, nie wnosił o przyznanie renty za przeszłość, lecz chodziło mu o przyszłość swojej matki i siostry. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w tym aspekcie nie zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a więc finansowanych z funduszu gromadzącego na ten cel składki ubezpieczeniowe przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w przepisie art. 82 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Specyfika tych świadczeń wynika również z tego, że są one finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie mają charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej swobody i dowolności organu rozstrzygającego w sprawach takich świadczeń. Co prawda z przepisu art. 82 ust. 1 powołanej ustawy nie wynikają wprost żadne wyraźne przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia specjalnego, gdyż ustawodawca odwołuje się w nim jedynie do pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza brak określenia granic uznania administracyjnego, tym niemniej organ związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającego jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stosownie bowiem do treści art. 124 ustawy emerytalno-rentowej, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej przewidziane stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W szczególności zatem Prezes Rady Ministrów winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest też zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi wart. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie organ prowadzący postępowanie i wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie emerytury specjalnej nie naruszył omawianych przepisów, a zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, odpowiadają prawu. Dosyć skąpe orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie świadczeń specjalnych, dokonując wykładni pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", wydaje się wskazywać, iż chodzi tu o wybitne i wyjątkowe osiągnięcia i zasługi wnioskodawcy w jakiejś sferze działalności, np.: społecznej, artystycznej, czy też politycznej bądź o nadzwyczajne zdarzenie losowe. Za taką wykładnią przemawia dotychczasowa praktyka Prezesa Rady Ministrów, który za wybitne zasługi przyznał świadczenie m.in. Kazimierzowi Górskiemu i Annie Walentynowicz oraz wdowom po polskich żołnierzach poległych podczas misji w Iraku. Należy jednocześnie zauważyć, że omawiane świadczenia nie mogą być traktowane jako substytuty świadczeń dla osób niespełniających warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalno-rentowej z uwagi na wiek lub niezdolność do pracy i pozostających w trudnej sytuacji bytowej. Dla takich bowiem przypadków przewidziana jest instytucja emerytury bądź renty w drodze wyjątku, określonych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia w charakterze socjalnym. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż skarżący nie powołuje się na swoje wybitne zasługi lub osiągnięcia życiowe, lecz uprawnienie do renty specjalnej wywodzi ze szczególnej sytuacji, w jakiej się znalazł. W jego ocenie, świadczenie specjalne winno mu zostać przyznane ze względu na konieczność opieki nad schorowaną i niedołężną matką oraz chorą, niepełnosprawną i ubezwłasnowolnioną siostrą, której jest prawnym opiekunem. Podnoszone przez skarżącego argumenty, jakkolwiek ważkie i zasługujące na zbadanie, nie stanowią uzasadnienia do przyznania świadczenia. Wbrew jego twierdzeniu jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia, a będąc osobą bezrobotną otrzymywał oferty pracy, z których nie skorzystał, natomiast w opiece nad chorymi ma pomoc ze strony siostry PCK. Konieczność opieki nad członkami rodziny nie może stanowić wystarczającego powodu do przyznania świadczenia specjalnego. Również dochód rodziny w kwocie [...] zł miesięcznie, który nie pozwala na przyznanie celowego zasiłku z opieki społecznej wskazuje, że sytuacja bytowa rodziny nie jest tragiczna. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wydania zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji o odmowie przyznania świadczenia przez osobę działającą z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, a nie samego Premiera, do którego skierowany był wniosek, należy wskazać, iż nie jest on zasadny. Zgodnie bowiem z treścią art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Takie upoważnienie zostało udzielone przez Prezesa Rady Ministrów – Kazimierza Marcinkiewicza w dniu [...] listopada 2005 r. Sekretarzowi Stanu, Zastępcy Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – P. T. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.