II SA/Wa 1482/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu postanawia: odrzucić skargę Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej m.in. § 26 ust. 3 i 4 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), postanowił skreślić z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu osoby, które nie spełniają warunków określonych w ww. uchwale lub nie dostarczyły dokumentów w związku z weryfikacją listy na podstawie ww. uchwały. Skreślenia postanowiono dokonać zgodnie z wykazem zawartym w załączniku do niniejszej uchwały, którym pod poz. [...] wskazano B. D. Wykonanie uchwały powierzono Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] nadzorującego pracę Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, iż podczas przeprowadzonej analizy sprawy ustalono, że B. D. zamieszkuje w lokalu, w którym przypada na osobę 20 m2 powierzchni mieszkalnej - a zatem nie pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych, o których mowa w § 4 ust. 1 ww. uchwały. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. B. D. został zawiadomiony o treści ww. uchwały oraz uchwały Zarządu Dzielnicy [...]W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu na rok 2015 oraz przekazania jej do realizacji. Jednocześnie skarżący został pouczony o możliwości wniesienia zastrzeżeń i uwag do zatwierdzonej listy. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. B. D. wniósł o zmianę uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i umieszczenie go na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Podniósł, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] nie stanowi jego własności. Lokal ten zamieszkują łącznie trzy osoby. W lokalu tym miał możliwość zamieszkiwania przez krótki okres czasu i wkrótce będzie musiał go opuścić. Uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] W., powołując w podstawie prawnej § 26 ust. 5 i 6 w zw. z § 4 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, odrzucił zastrzeżenia B. D. do listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu - uznając je za bezprzedmiotowe. O treści ww. uchwały wnioskodawca został zawiadomiony pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. zatytułowanym "Wniosek - prośba" B. D. zwrócił się do Komisji Mieszkaniowej Dzielnicy [...]W. o ponowne rozpatrzenie sprawy niezakwalifikowania na listę osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego na rok 2015. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] poinformował wnioskodawcę, że wyjaśnienia dotyczące zgłoszonego zastrzeżenia do listy stanowiącej załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2015 r., zostały mu udzielone w pismach z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r. W dniu [...] czerwca 2015 r. B. D. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pismo zatytułowane "Odwołanie", w którym przedstawił dotychczasowy tok postępowania, wnosząc "o bliższe zainteresowanie się" jego sprawą. Podniósł, iż po złożeniu oświadczenia w Wydziale Zasobów Lokalowych W. dla Dzielnicy [...] został skreślony z listy osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. Zarząd Dzielnicy uznał bowiem błędnie, że jego warunki mieszkaniowe uległy poprawie. Podkreślił, że decyzja Zarządu Dzielnicy jest dla niego krzywdząca i bezpodstawna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., działając na zasadzie art. 231 oraz art. 65 § 1 w zw. z art. 19 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", przekazało ww. pismo zgodnie z właściwością Radzie [...] W. wskazując, iż stanowi ono skargę na nieprawidłowe - zdaniem skarżącego - działania Burmistrza i Zarządu Dzielnicy [...] w sprawie przydziału lokalu socjalnego. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Przewodnicząca Rady Dzielnicy [...] poinformowała B. D., iż przedmiotowe "odwołanie" z dnia [...] czerwca 2015 r. nie może zostać rozpatrzone w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a., bowiem nie spełnia ono przesłanek skargi. Wskazała, iż w tym przypadku powinna zostać przeprowadzona procedura zaskarżenia uchwały Zarządu Dzielnicy do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. B. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zarzucając naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów uchwały Rady Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] zamieszkiwał w okresie zimowym, w lutym 2015 r. musiał się wyprowadzić. Organ nie ustalił w sposób prawidłowy jego sytuacji mieszkaniowej, która od dnia złożenia wniosku o najem lokalu socjalnego faktycznie nie uległa zmianie. Do skargi skarżący załączył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wskazując, iż nie został poinformowany przez organ o prawie do zaskarżenia ww. uchwały. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] W. wniósł o odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wskazał, iż przed wniesieniem skargi skarżący nie wystąpił do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zaniechanie dopełnienia tego wymogu powoduje, że skarga jest niedopuszczalna. W piśmie z dnia [...] października 2015 r., ustosunkowując się do merytorycznych zarzutów skargi, Zarząd Dzielnicy [...] W. wniósł o ich nieuwzględnienie i uznanie zaskarżonej uchwały za zgodną z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy W. w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych także skreślenie przez organ gminy osoby z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, publ. j.w.). Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). Natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania (§ 4). Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2). W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), dalej; "u.s.g.", który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3). Z powyższego wynika, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa i to wezwanie ma być bezskuteczne. Przy czym, jak wynika z treści art. 52 § 4 p.p.s.a., 14-dniowy termin do wniesienia wezwania, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie znajduje zastosowania do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a więc również do uchwał zarządu dzielnicy W. w sprawie skreślenia osoby z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową, powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy, wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone oraz uchwałę, za przyczyną której to się stało. Celem wezwania do usunięcia naruszenia, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Z treści art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo, że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni do złożenia skargi, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy, wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy skarga spełnia wymogi formalne (termin, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Następnie, gdy wymogi formalne zostały spełnione, sąd zobligowany jest do badania legitymacji skarżącego związanej z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia tego skarżącego. Ocena kwestii merytorycznych i procesowych związanych z zaskarżoną uchwałą dopuszczalna jest dopiero po ustaleniu, że skargę na uchwałę wniósł uprawniony do tego podmiot (por. wyrok WSA w Szczecinie z 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1329/11, publ. j.w.). Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie skarżący - B. D. uczynił uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy skarżący przed wniesieniem przedmiotowej skargi do Sądu nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa w sprawie zaskarżonej uchwały. Za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może być bowiem uznane pismo skarżącego z dnia [...] maja 2015 r. skierowane do Komisji Mieszkaniowej Dzielnicy [...]W., bowiem dotyczy ono uchwały Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu na rok 2015, nie zaś uchwały ww. organu nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu. Jako wezwania usunięcia naruszenia nie można też zakwalifikować pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r., skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które zostało uznane przez ten organ za skargę złożoną w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i przekazane do Rady W., a następnie do Rady Dzielnicy [...], która udzieliła na nie odpowiedzi. Z powyższego wynika, że skarżący nie wyczerpał środka zaskarżenia służącego przed organem właściwym w sprawie, co powoduje, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Powyższej oceny nie może zmienić okoliczność, iż skarżący nie został pouczony przez organ o trybie zaskarżenia ww. uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu - do sądu administracyjnego. Brak pouczenia nie może bowiem skutkować uznaniem skargi za dopuszczalną, w sytuacji gdy nie został spełniony formalny wymóg wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie podkreślić należy, że niniejsze orzeczenie nie pozbawia skarżącego prawa do ochrony sądowej, gdyż po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w sprawie zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., skarżący ma możliwość wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.