II SA/Wa 1488/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. 1) uchyla zaskarżone postanowienie 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z 16 lutego 2010 r., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, J. R. (dalej jako skarżący) wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego z [...] lutego 2010 r., mocą którego zawieszone zostało, do czasu rozpoznania sprawy o sygn. akt [...], postępowanie w sprawie ustalenia prawa do policyjnej emerytury, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, z upoważnienia którego działał Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA – L. W., wszczął postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, a następnie postanowieniem z [...] maja 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia, uznając, że zostało ono wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podał, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do policyjnej emerytury zostało zawieszone zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] listopada 2009 r., sygn. akt [...]. Wyrokiem tym Sąd uchylił wyrok Sądu Okręgowego w [...]– Wydział Ubezpieczeń Społecznych i poprzedzającą go decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygające w przedmiocie prawa do policyjnej emerytury i przekazał sprawę organowi emerytalnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie w powyższej sprawie powinno zostać podjęte po rozstrzygnięciu sprawy o sygn. akt [...]. Dlatego też organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia prawa do policyjnej emerytury, podając, że płaszczyzna faktyczna i prawna rozpoznania wniosku z 20 lipca 2000 r. uzależniona jest od rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, iż zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo, jest bezprawne i dowolne. Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, z upoważnienia którego działał Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA – L. W., utrzymał w mocy postanowienie z [...] maja 2010 r. W jego uzasadnieniu podał, że ponowna analiza akt sprawy i złożonego wniosku wskazuje, że nie zachodzi żadna przesłanka do rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Podtrzymał rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, w którym wyjaśniono stronie wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, jak również zastosowano właściwe przepisy. W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności w całości postanowienia z [...] czerwca 2010 r. oraz o stwierdzenie nieważności wszystkich orzeczeń poprzedzających zaskarżone postanowienie. Zaskarżonemu postępowaniu zarzucił: – rażące naruszenie istotnych przepisów postępowania, – rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, – błąd w ustaleniach faktycznych, – nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, – nierozważenie możliwości zastosowania wszystkich przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie, – niedopełnienie obowiązku ustosunkowania się do wszystkich podniesionych zarzutów, – sprzeczność rozstrzygnięcia z ustalonymi faktami, – powielenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Uzasadniając swoje zarzuty, skarżący podał, iż – wbrew twierdzeniom organu, wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] listopada 2009 r. nie zawiera wskazań co do okoliczności i terminu wydania nowej decyzji przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Nadto podkreślił, że organ – wbrew dyspozycji art. 100 § 1 k.p.a. – nie zwrócił się do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Skarżący zarzucił także, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia wymogów określonych przepisami – jest lakoniczne, pozbawione analizy materiału dowodowego i przepisów prawa, wskazującej prawidłową kontrolę instancyjną w nawiązaniu do postawionych zarzutów. Pozbawia go tym samym informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wskazał, że zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga J. R. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszego postanowienia, jak i postanowienia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji L. W., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonego postanowienia przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w sprawie zakończonej postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie, wznawia się postępowanie, jeżeli postanowienie wydane zostało przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponieważ uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nastąpiło obecnie z przyczyn proceduralnych, to przedwczesne stało się odnoszenie się do zarzutów skargi. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Oznacza to, że organ rozpoznający sprawę w wyniku złożenia powyższego wniosku obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzję lub postanowieniem wydanym w I instancji. Organ nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Za nieprawidłowe zatem należy uznać odwołanie się w zaskarżonym postanowieniu do rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu pierwszoinstancyjnym i do argumentacji w nim zawartej. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 17 maja 2010 r., organ jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] lutego 2010 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.