II SA/Wa 1489/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do opróżnienia lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zobowiązującej M.Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poniósł, iż Komendant Miejski Policji w B. decyzją z dnia [...]czerwca 2008 r. zobowiązał M.Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w B. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., a następnie poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt. IV SA/GI 804/08 skargę oddalił. M.Z. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2008 r. o opróżnieniu lokalu. Komendant Główny Policji, w toku postępowania nadzorczego nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. i decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wskazanych decyzji. Od powyższego rozstrzygnięcia strona wniosła odwołanie. Odwołująca się zarzuciła organom Policji rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 2, 6-7 k.p.a. w związku z art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, albowiem w istniejącym stanie faktycznym, w oparciu o wyżej wskazany przepis ustawy o Policji, nie można było orzec o opróżnieniu lokalu bez jednoczesnego przydzielenia lokalu zamiennego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., dlatego też może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Do rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2, na który przede wszystkim powoływała się strona dochodzi w sytuacji, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W rozpatrywanym przypadku Komendant Wojewódzki Policji w [...] w ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., jak również Komendant Miejski Policji w B. w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., zobowiązującej M.Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...] wraz ze wszystkimi osobami w nim zamieszkującymi, jako podstawę prawną powołał przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Artykuł 95 ust. 3 pkt 3 wymienionej ustawy stanowi, iż decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaję się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Natomiast w sprawie bezspornym jest fakt, że skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do zajmowanego ww. lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów policji. Organ II instancji wskazał, iż ustawa o Policji, jak również obowiązujące rozporządzenie wykonawcze Ministra SWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) nie przewidują - w następstwie opróżnienia mieszkania - przeznaczenia na przekwaterowanie osoby nieuprawnionej innego lokalu mieszkalnego. W ocenie organu nadzorczego art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji nie może znaleźć zastosowania w sprawie dotyczącej opróżnienia lokalu zajmowanego przez osobę nieuprawnioną. W myśl tego przepisu decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się gdy policjant zwolniony ze służby lub pozostali po policjancie członkowie rodziny zajmują lokal mieszkalny położony w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, a osobom tym przydzielono lokal mieszkalny w tej samej lub pobliskiej miejscowości, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. Z powyższego unormowania jednoznacznie wynika, że przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie osób legitymujących się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego. W przepisie tym jest mowa o budynku, który stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie organów policji lub jest usytuowany na terenie, wobec którego została wydana decyzja Komendanta Głównego Policji o ustaleniu terenu zamkniętego. Natomiast lokal mieszkalny położony przy ul. [...] jest własnością jednostki samorządu terytorialnego, tj. gminy B., zaś Komendant Policji w B. jest jego dysponentem. Minister podniósł także, że nie dopatrzył się również zaistnienia pozostałych dwóch przesłanek z art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a, wskazanych przez stronę, co do wady decyzji powodującej jej nieważność z mocy prawa oraz zagrożenia wynikającego z wykonania decyzji, mającego skutkować zaistnieniem czynu zagrożonego karą. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, skarżąca podniosła zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz naruszenia prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2, 6-7 k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 3 ustawy o Policji, co polegało na przyjęciu, iż decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. zobowiązująca stronę do opróżnienia ww. lokalu mieszkalnego jest ważna, skoro nie można w oparciu o obowiązujące normy prawne orzec o opróżnieniu lokalu z terenu zamkniętego bez jednoczesnego przydzielenia lokalu zamiennego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż wbrew twierdzeniom organów Policji i Ministra SWiA należy się jej, jako osobie bliskiej i mieszkającej wraz z ojcem, po zmarłym funkcjonariuszu prawo do przydzielenia innego lokalu (lokalu socjalnego) w przypadku decyzji o opróżnieniu lokalu. Pogląd taki można wysnuć w oparciu o istniejące w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 506/07 (publik. LEX nr 484940) stwierdził, iż wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji jest możliwie jednak dopiero po przydzieleniu uprawnionemu, innego lokalu mieszkalnego w tej samej miejscowości lub pobliskiej, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. Skoro zatem w żadnej z dwóch objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie przydzielono wnioskodawczyni lokalu zastępczego, ani nie rozstrzygnięto w tym przedmiocie, a skarżąca, która nie posiada prawa do żadnego innego lokalu, w który mogłaby zamieszkać, to decyzje te rażąco naruszają prawo. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że decyzje objęte kontrolą nadzorczą zostały poddane kontroli sądowej, która wykazała, iż decyzje wydane w sprawie opróżnia przez skarżącą zajmowanego lokalu mieszkalnego są wolne od wad prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Na wstępie należy ponieść, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a. Dlatego też, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w powołanym art. 156 § 1 k.p.a. prawem. Organ nadzorczy nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste. W niniejszej sprawie kontroli nadzorczej została poddana decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zobowiązująca M.Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w B. Decyzje te, jeszcze przed wszczęciem postępowania nadzorczego, zostały poddane kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 804/08 oddalił skargę M.Z. wniesioną na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Sąd ocenił zatem ww. decyzje nie tylko pod katem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych, ale też pod względem naruszenia prawa materialnego i istotnego naruszenia reguł procesowych. Skoro kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała naruszenia prawa, to organy nadzorcze w analizowanej sprawie zasadnie stwierdziły, iż wniosek skarżącej nie jest zasadny. Podkreślenia wymaga, iż organy nadzorcze orzekające w niniejszej sprawie nie mogły orzec inaczej, niż uczynił to w prawomocnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W świetle bowiem art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który jej wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W doktrynie i orzecznictwie sadowoadministracyjnym pojawiły się rozbieżności, czy w takiej sytuacji należy wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorczego, czy też odmówić stwierdzenia nieważności decyzji objętej kontrolą nadzorczą. Przykładowo WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 867/07 (niepublikowanym) wyraził pogląd, iż "ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, a to oznacza, że merytoryczny aspekt sprawy nie może przesądzać o dopuszczalności prowadzenia, wszczętego na wniosek strony, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Przedmiotowe wątpliwości rozwiał Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w składzie 7 sędziów NSA uchwałę z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 (publik. ONSAiWSA 2010/2/18), w której przesądził, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższą uchwałę stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie Komendant Główny Policji powinien odmówić stronie wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (obowiązującego w dacie orzekania) powołując się na prawomocny wyrok Sądu z dnia 20 maja 2009 r., a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu odwoławczym powinien dostrzec ten błąd procesowy. Niemniej jednak tego typu wada procesowa, w ocenie Sądu nie ma charakteru naruszenia istotnego, albowiem dopóki w obrocie prawnym pozostaje przedmiotowy wyrok WSA w Gliwicach, dopóty wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązującej do opróżnienia zajmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego nie może zostać uwzględniony. Innymi słowy, z punku widzenia interesu prawnego skarżącej jest obojętne, czy organ nadzorczy wyda decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, czy też odmówi stwierdzenia nieważności decyzji, wniosek strony nie osiągnie zamierzonego przez nią skutku. W zaistniałym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, iż uchylenie zaskarżonej decyzji nadzorczej oraz decyzji ją poprzedzającej nie jest konieczne, albowiem strona nie doznaje z tego powodu jakiejkolwiek szkody, a ponowne prowadzenia postępowania z wniosku skarżącej miałoby na celu jedynie wydanie formalnie poprawnego orzeczenia. Nie jest to celowe jeśli weźmie się pod uwagę zasadę ekonomiki procesowej, jak też fakt, iż sprawa nie zostanie zakończona zgodnie z wnioskiem strony. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 w zw. art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.