II SA/Wa 1490/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz K. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (Szef KAS) postanowieniem z [...] lipca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572); zwanej dalej "K.p.a.", po rozpoznaniu zażalenia K. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (Dyrektor IAS w [...]) z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o przebiegu służby z uwzględnieniem okresów równorzędnych ze służbą, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawca pismem z [...] października 2023 r. wystąpił do Dyrektora IAS w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przebiegu służby z uwzględnieniem okresów równorzędnych w rozumieniu ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280), zwanej dalej u.z.e.f. Wnioskodawca wskazał, że świadczył pracę w charakterze pracownika Wywiadu Skarbowego w okresie od [...] sierpnia 2000 r. do [...] lutego 2017 r. wykonując obowiązki służbowe w oparciu o przepisy ujęte w art. 36 ustawy o kontroli skarbowej. Dyrektor IAS w [...] postanowieniem z [...] listopada 2023 r. nr [...] odmówił wydania K. M. zaświadczenia o żądanej treści podając, że dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, że wnioskodawca nie spełnia warunków do uznania, że posiada okresy równorzędne ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 6 u.z.e.f. Od powyższego postanowienia K. M. złożył zażalenie, które Szef KAS postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. nr [...] uchylił stwierdzając, że z uwagi na to, iż stanowisko organu o braku uznania, że wnioskodawca nie posiada okresów równorzędnych ze służbą w rozumieniu ww. art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. a u.z.e.f., tj. okresów zatrudnienia w komórkach organizacyjnych, o których mowa w art. 36 ustawy o kontroli skarbowej, nie zostało w skarżonym postanowieniu zakresie należycie uzasadnione, organ odwoławczy nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie tego aktu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor IAS w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] odmówił stronie wydania zaświadczenia. Wyjaśnił, że nie dysponuje danymi, potwierdzenia których domaga się wnioskodawca. Wskazał, że wobec braku ziszczenia się jednego z warunków, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. a u.z.e.f., tj. braku zatrudnienia w komórkach o których mowa w art. 11g ust. 1 i 2 ustawy o kontroli skarbowej, nie można uznać okresu pracy wnioskodawcy w komórce wywiadu skarbowego za okres zatrudnienia równorzędny ze służbą. Od powyższego postanowienia K. M. złożył zażalenie zarzucając dokonanie przez organ wadliwych ustaleń faktycznych odnośnie przebiegu pracy i realizowanych zadań, i w efekcie wadliwej oceny, że nie posiada okresów równorzędnych z służbą w rozumieniu art. 13 ust. pkt 6 u.z.e.f., co skutkowało niezasadną odmową wydania żądanego zaświadczenia oraz naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 219 K.p.a. poprzez błędną interpretację obowiązujących przepisów oraz brak zrozumienia zakresu zadań jaki był mu powierzony (w tym realizowanych zadań). Po rozpoznaniu zażalenia Szef KAS postanowieniem z [...] lipca 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, choć z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu postanowienia Dyrektora IAS w [...]. Organ odwoławczy podał, że art. 13 ust. 1 pkt 6 u.z.e.f. określa dwa warunki, od spełnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania tej normy prawnej, które muszą być one spełnione kumulatywnie, co pozwala uznać okresy zatrudnienia za równorzędne ze służbą. Prawo do traktowania okresów pracy jako równorzędnych ze służbą ma miejsce tylko wówczas, gdy praca w komórce wywiadu skarbowego jest zarazem pracą w komórce realizacyjnej. W konsekwencji ustalono, że okresu pracy wnioskodawcy w komórce wywiadu skarbowego nie można uznać za okres równorzędny wobec braku ziszczenia pierwszego z warunków, tj. braku zatrudnienia w komórkach, o których mowa w art. 11g ust. 1 i 2 ustawy o kontroli skarbowej. Taka ocena spełnienia warunków do uznania okresu pracy w komórce wywiadu za okres równorzędny wynika z przyjętej przez organ wykładni ww. przepisów u.z.e.f. Zdaniem organu nie każda komórka operacyjno-rozpoznawcza (wywiad skarbowy) wykonywała czynności realizacyjne, które wykonywane były jedynie przez wyznaczone w kraju komórki, do których komórki Urzędu Kontroli Skarbowej w [...], nie zaliczały się. Powyższa wykładnia art. 13 ust. 1 pkt 6 u.z.e.f. jest jedną z możliwych do zastosowania w przedmiotowej sprawie. W tym również K. M. zaprzecza konieczności spełnienia kumulatywnie dwóch warunków: pracy w komórkach realizacyjnych opisanych w art. 11g ust. 1 i 2 ustawy o kontroli skarbowej oraz wykonywania czynności ujętych w art. 36 ustawy. Podnosi, że zapisy ustawowe należy traktować rozłącznie, alternatywnie, a nie kumulatywnie. Zdaniem organu odwoławczego sporny charakter ww. przepisu powoduje, że ustalenie, które okresy pracy stanowią okresy równorzędne ze służbą, wymaga dokonania analiz i interpretacji przepisów prawa i w efekcie rozstrzygania przez organ przy zastosowaniu wybranej wykładni. Postępowanie zaś w sprawie wydawania zaświadczeń, stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Podobnie również postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 218 § 2 K.p.a., przeprowadzone może być jedynie w ograniczonych ramach postępowania dowodowego. Z przepisów art. 217-219 K.p.a. wynika prawny reżim dotyczący wydawania zaświadczeń, zgodnie z którym organ zobowiązany jest do interpretacji ww. przepisów w sposób ścisły. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 K.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Takie postępowanie organ I instancji przeprowadził. Postępowanie wyjaśniające w sprawach wydawania zaświadczeń pełni rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, za czym przemawia charakter spraw będących przedmiotem tego postępowania. Taki wniosek można także wysnuć z literalnej wykładni art. 218 § 2 K.p.a., który daje organowi wyłącznie możliwość, a nie obliguje do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, i to nie w niezbędnym, ale koniecznym zakresie. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W przypadku zatem gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. W świetle wyżej przedstawionych przepisów, nie było podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie zaświadczenia, które w swej treści wskazywałoby, które okresy pracy należy uznać za okresy równorzędne ze służbą. Organ wystawiający zaświadczenie nie rozstrzyga o zaliczeniu konkretnych okresów do okresu służby, nie dokonuje też interpretacji przepisów w tym zakresie. Do jego zadań należy potwierdzenie dostępnych danych i informacji w formie zaświadczenia. Skoro zaświadczenie, jest wydawane w oparciu o posiadaną przez organ ewidencję, rejestry i dane, a nie w oparciu o interpretacje spornych kwestii, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać w rozpatrywanej sprawie załatwiony pozytywnie. W kontekście przytoczonych unormowań organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził brak przesłanek do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Przy czym nie do końca prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, co jednak nie miało istotnego znaczenia dla odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ zobowiązany jest bowiem wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Nie ma obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Jak już bowiem wyjaśniono wydanie zaświadczenia nie polega na interpretacji przepisów prawa. Zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przepis ten stanowi podstawę do uzupełniającego postępowania służącego wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie zaświadczenia żądanej treści są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Mając na uwadze przedstawione regulacje z zakresu realizowanych przez wnioskodawcę zadań, a także brzmienie przepisów u.z.e.f. nie jest możliwe potwierdzenie w formie zaświadczenia, że okresy jego pracy stanowią okresy równorzędne ze służbą w rozumieniu ww. przepisów. Treść ww. przepisów oraz przywołane regulacje wewnętrzne odnoszące się do specyfiki zadań wywiadu skarbowego, nie są jednoznaczne, wymagają dokonywania interpretacji i stosowania wykładni. W zgromadzonej dokumentacji nie ma rejestrów, danych wskazujących, które okresy pracy są równorzędne ze służbą. Organ dysponuje danymi potwierdzającymi jedynie okresy pracy, a potwierdzenie ich, że są one równorzędne ze służbą oznaczałoby, dokonywanie dodatkowych interpretacji i wykładni przepisów prawa. Jak wyżej wskazano, zaprezentowana w rozstrzygnięciu interpretacja, jest jedną z możliwych do zastosowania w sprawie. Wydanie zaświadczenia wymagałoby szerszej analizy i de facto rozstrzygania, które okresy pracy i czy mogą one być uznane za okresy równorzędne ze służbą. Powyższa okoliczność, stoi w sprzeczności z rodzajem postępowania, jakie można przeprowadzić przed wydaniem zaświadczenia. Szef KAS zaznaczył, że okoliczność przekazania akt do archiwum nie jest przesłanką do odmowy wydania zaświadczenia i nie miała istotnego znaczenia w sprawie, gdyż u podstaw odmownego rozstrzygnięcia znalazła się inna przesłanka wynikła z dokonanej przez organ pierwszej instancji interpretacji i wykładni przepisu art. 13 ust. 1 pkt 6 u.z.e.f. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi K. M., zastępowanego przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, któremu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie za prawidłowy stan faktyczny i prawny ustalony przez Dyrektora IAS w [...], w wyniku którego przyjęto brak ziszczenia się po jego stronie przesłanek uzasadniających wydanie wnioskowanego przez niego zaświadczenia i odmowę jego wydania, w sytuacji w której opiera się on na wadliwej interpretacji przepisu prawa materialnego, b) art. 218 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, w sytuacji w której brak było przesłanek do wydania takiego orzeczenia, bowiem zakres informacji o potwierdzenie których w formie zaświadczenia zwracał się skarżący był w posiadaniu organu, co skutkowało możliwością wydania zaświadczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem, c) art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie podstaw przyjęcia niekorzystnej dla skarżącego interpretacji przepisów prawnych stanowiących podstawę zaświadczenia o którego wydanie się zwracał, w sytuacji w której Szef KAS wprost wskazał na zupełnie odmienne możliwości interpretacji, które pozwalały na wydanie zaświadczenia, a które, z niewskazanych przez organ przyczyn, nie zostały zastosowane w przedmiotowej sprawie oraz nieodniesienie do zarzutów wskazanych w zażaleniu z [...] kwietnia 2024 r., a dotyczących wydawania przez dyrektorów izb administracji skarbowej (w tym również w [...]) zaświadczeń potwierdzających okresy równorzędne ze służbą w tożsamych stanach faktycznych, jak sytuacja skarżącego, tj. wydawania zaświadczeń funkcjonariuszom posiadającym zatrudnienie wyłącznie w jednej z komórek organizacyjnych, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 6 u.z.e.f., 2. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13 ust. 1 pkt 6 u.z.e.f. poprzez jego wadliwą interpretację skutkującą uznaniem, iż koniecznym do uznania za okresy równorzędne ze służbą jest posiadanie okresów zatrudnienia zarówno w komórkach organizacyjnych, o których mowa w art. 11g ust. 1 i 2 ustawy o kontroli skarbowej, jak i w komórkach określonych w art. 36 ustawy o kontroli skarbowej, podczas gdy wykonywanie zadań służbowych w jednej z powyższych komórek organizacyjnych, z uwagi na różny charakter oraz zakres działania obu komórek, faktycznie wykluczało możliwość zatrudnienia w drugiej, a użyty w ww. przepisie spójnik "oraz" nie skutkuje koniecznością ziszczenia się obu przesłanek, szczególnie w sytuacji w której, jak zostało wskazane powyżej, pozostają one w rzeczywistej opozycji. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że wadliwie dokonana przez organ pierwszej instancji interpretacja art. 13 ust. 1 pkt 6 u.z.e.f., uznana przez Szefa KAS, doprowadziła do naruszenia art. 218 § 1 K.p.a. i odmowy wydania zaświadczenia, w sytuacji w której organ dysponował danymi oraz informacjami niezbędnymi do uwzględnienia jego wniosku. Nie bez znaczenia pozostaje, że organ nie kwestionował spełnienia przez skarżącego przesłanki związanej z zatrudnieniem w komórce organizacyjnej wynikającej z art. 36 ustawy o kontroli skarbowej. To wyłącznie niespełnienie przesłanki dotyczącej zatrudnienia w komórkach organizacyjnych o których mowa w art. 11g ust. 1 i 2 ustawy o kontroli skarbowej, wpłynęło na odmowę wydania zaświadczenia. Zdaniem skarżącego, wydanie zaświadczenia nie wymaga spełnienia ich łącznie, które w praktycznym ujęciu pracy w tych komórkach, ze względu na ich specyfikę, nie było faktycznie możliwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., gdyż przedmiotem zaskarżenia stało się postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Szef KAS utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora IAS w [...] z [...] kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści. Organ odwoławczy przyjął, iż nie jest możliwe wydanie zaświadczenia wówczas, gdy treść przepisów powszechnie obowiązujących oraz mające zastosowanie w sprawie regulacje wewnętrzne odnoszące się do specyfiki zadań wywiadu skarbowego, nie są jednoznaczne, wymagają dokonywania interpretacji i stosowania wykładni. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w K.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z pozostających w dyspozycji organu ewidencji, rejestrów i innych danych bądź też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Ponadto, jak już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 K.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (zob. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Organ w postępowaniu o wydanie zaświadczenia w istocie ma ograniczone możliwości w zakresie postępowania dowodowego i opiera swe ustalenia na rejestrach, ewidencjach i inny danych znajdujących się w jego posiadaniu. Brak danych potwierdzających okoliczności uzasadniające wydanie zaświadczenia stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Nie jest jednak, w ocenie Sądu, uprawniony do wydania przedmiotowego postanowienia z powołaniem się na argumentację, że przepis prawa materialnego ustalający kryteria wymagające spełniania, aby zaświadczenie żądanej treści mogło zostać wydane, poddaje się różnorakiej interpretacji prawnej (wykładni). W piśmiennictwie podnosi się, że "... odmowa wydania zaświadczenia następuje albo wówczas, gdy nie istnieje prawny obowiązek dokonania tej czynności na żądanie osoby, która się o to ubiega, albo gdy oczekiwana przez nią treść zaświadczenia nie znajduje potwierdzenia w ustalonym przez organ stanie faktycznym lub prawnym" (zob. S. Gajewski, Charakter..., s. 62). "Wyróżnić trzeba trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych czy dokumentów, czy też na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych" (tak A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 821). Także judykatura akceptuje pogląd, iż odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści w drodze postanowienia ma miejsce wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, a także gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści postanowienia, w tym gdy dotyczy ono danych objętych klauzulą tajności na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych. Przykładowo NSA w wyroku z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 654/18 (publik. LEX nr 2798971) stwierdził, że: "Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, o czym stanowi art. 217 § 2 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga, że za pomocą zaświadczenia organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje natomiast w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy można zaakceptować pogląd, że wykładnia przepisu prawa ma wpływ na odmowę wydania zaświadczenia wówczas, gdy interpretacja przepisu prowadzi do wniosku, że nie istnieje przepis wymagający wydania zaświadczenia. W analizowanym przypadku nie ma wątpliwości, iż taki przepis istnieje i funkcjonariusz ma prawo żądać wydania zaświadczenia o przebiegu służby. W niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. a. u.z.e.f., który stanowi, iż jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i w Służbie Więziennej traktuje się okresy zatrudnienia w komórkach organizacyjnych, o których mowa w art. 11g ust. 1 i 2 oraz art. 36 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 720, 1165 i 2261). W sytuacji zatem, gdy istnieje przepis stanowiący podstawę do wydania zaświadczenia organ powinien dokonać jego wykładni i ustalić, czy dostępne w jego zasobach dane pozwalają potwierdzić okoliczności i fakty odpowiadające dyspozycji tego przepisu. Prawidłowość tak dokonanej wykładni przepisu prawa, może następnie podlegać kontroli instancji, jak i sądowej. Szef KAS w zaskarżonym postanowieniu nie zrealizował obowiązku dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). Nie rozpatrzył bowiem zarzutów podniesionych w zażaleniu, lecz wydał zaskarżone postanowienie odstępując od obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy mając, na względzie art. 218 § 1 i 2 K.p.a. Założył bowiem błędnie, iż konieczność stosowania wykładni przepisu prawa stanowi przeszkodę do wydania zaświadczenia żądanej treści. Tym samym naruszył także art. 219 K.p.a. w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób, który może mieć wpływy na końcowy wynik załatwienia sprawy. To zaś obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę Szef KAS będzie obowiązany powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę i ocenić merytorycznie zasadność dokonanej przez organ I instancji odmowy wydania zaświadczenia i podniesionych w zażaleniu zarzutów. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). Na zasądzoną od Szefa KAS na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) - 480 zł.