II SA/Wa 1492/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Ewa Grochowska-Jung (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów oddala skargę. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 127 § 1 kpa w związku z art. 1 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 79, poz. 522), uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą udostępnienia Z. L. kopii części dotyczących go dokumentów oraz przekazał sprawę Dyrektorowi Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w W. do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny w sprawie. Z. L. zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2002 r. o udostępnienie dokumentów/zapytanie o status pokrzywdzonego na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 z późn. zm.). W związku z nowelizacją powyższej ustawy, wniosek Z. L. został przekazany według właściwości postanowieniem Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dyrektorowi Oddziału IPN w W. celem rozpatrzenia go jako wniosku o udostępnienie wnioskodawcy do wglądu kopii dotyczących go dokumentów na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o IPN". W dniu [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Oddziału IPN w W. decyzją Nr [...], wydaną na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o IPN odmówił udostępnienia Z. L. kopii części odnalezionych dokumentów. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. L. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. uchylającej decyzję organu I instancji wskazał, iż w dniu 27 maja 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 79, poz. 522). Nowelizacja objęła m.in. art. 30, 31, 32 ustawy o IPN, zmieniając zasady dostępu do dokumentów zgromadzonych w Instytucie Pamięci Narodowej. Biorąc natomiast pod uwagę fakt, iż ustawodawca nie zawarł przepisów przejściowych, które regulowałyby odmiennie tryb postępowania w przypadku spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, należy uznać, że do przedmiotowej sprawy należy stosować przepisy ustawy o IPN w jej nowym brzmieniu. Stąd też, uwzględniając konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności, organ wyjaśnił, iż stronie przysługuje prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, dlatego też decyzję organu I instancji należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Dalej Prezes IPN stwierdził, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i objąć nim te okoliczności, które nie były dotychczas badane, a które mogą być istotne z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. L. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji. Wskazał, iż do tej pory nie zostały mu udostepnione żądane dokumenty. Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Warszawie zważył, co nastepuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga Z. L. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ma charakter wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Stąd też przedmiotowa decyzja może zapaść w ściśle określonych przypadkach wskazanych w cytowanym powyżej przepisie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być naprawiony w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz LEX/el. 2010. Komentarz bieżący do art.138 kodeksu postępowania administracyjnego). W ramach powyższych przesłanek dających podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa mieści się również sytuacja, w której nastąpiła zmiana stanu prawnego i faktycznego, mająca miejsce w okresie pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji, a datą rozstrzygania sprawy w II instancji (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1061/05, nie publ.). Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem uwzględnienie tych zmian, ponieważ istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, w której wcześniej była wydana decyzja organu I instancji (tamże). W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 31 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu odmowa uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 30, w zakresie dotyczącym udostępnienia dokumentów, z których treści wynika, że wnioskodawca był traktowany przez organy bezpieczeństwa jako tajny informator lub pomocnik przy operacyjnym zdobywaniu informacji, zobowiązał się do dostarczania informacji organowi bezpieczeństwa państwa lub świadczenia takiemu organowi jakiejkolwiek pomocy w działaniach operacyjnych, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta jest równoznaczna z odmową realizacji praw określonych w art. 33 ust. 2. Natomiast z dniem 26 maja 2010 r., weszła w życie ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 79, poz. 522), która zmieniła brzmienie powyższego przepisu. W obecnym stanie prawnym zgodnie z art. 31 udostępnienie przez Instytut Pamięci Narodowej kopii dokumentów, w przypadku, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Od decyzji, o której mowa w ust. 1, służy odwołanie do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej (ust. 2). Z porównania treści cytowanego powyżej przepisu w wersji obowiązującej do dnia 26 maja 2010 r. i w wersji obecnie wiążącej wynika, iż ustawodawca wprowadził inne odmienne kryteria w zakresie rozpoznawania wniosku o udostępnienie dokumentów. Oznacza to, w obowiązującym porządku prawnym, że organ przystępując do rozpoznania wniosku o udostępnienie dokumentów bierze pod uwagę zupełnie inne okoliczności, niż uwzględnił organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Stąd też organ odwoławczy - Prezes IPN przystępując do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie mógł skutecznie jej ocenić pod kątem zgodności z prawem, ani też odnieść się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Zmienił się bowiem stan prawny ustawy wskazującej na sposób załatwienia wniosku o udostępnienie dokumentów. Organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. oceniał wniosek pod kątem zaistnienia zupełnie innych przesłanek, niż w obecnie obowiązującym stanie prawnym. Rację ma również organ, wskazując, iż w przypadku, gdyby postąpił inaczej i merytorycznie rozpoznał sprawę z wniosku Z. L. naruszyłby konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Skarżący zostałby bowiem pozbawiony możliwości skontrolowania prawidłowości wydanej decyzji w administracyjnym toku postępowania. Oznacza to, iż faktycznie jego sprawa zostałaby rozstrzygnięta tylko przez jeden organ, w jednej instancji. Reasumując, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przeprowadził postępowania administracyjne z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej, prawidłowo ocenił zaistniały stan faktyczny i prawny, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stąd też, skarga Z. L. jako bezzasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.