II SA/Wa 1493/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia: - oddala skargę. Pismami z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] maja 2010 r. T. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w P. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 – 2007 w [...] Komendy Powiatowej Policji w P. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Komendant Powiatowy Policji w P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., działajac na zasadzie art. 219 Kpa i § 4 pkt 1 wyżej cytowanego rozporządzenia, odmówił wydania takiego zaświadczenia z uwagi na brak materiałów archiwalnych i dokumentów mogących dać podstawę do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez wymienionego służby w latach 1994 – 2007 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, określonych we wskazanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. T. K. wniósł zażalenie do Komendanta [...] Policji, który po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 Kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Komendant [...] Policji wskazał, co następuje: T. K. w okresie obejmującym lata 1994 – 2007 pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w P. i zajmował kolejno następujące stanowiska służbowe: od [...] lutego 1994 r. – przyjęty do służby w Policji i mianowany na stanowisko policjanta [...]; od [...] kwietnia 1998 r. – policjant [...]; od [...] lipca 2000 r. – [...]; od [...] lutego 2007 r. – [...]; w dniu [...] kwietnia 2008 r. – zwolniony ze służby w Policji. W aktach osobowych wymienionego znajduje się pięć zaświadczeń, z których wynika, iż za lata służby od 1994 r. do 2002 r. T. K. nie przysługuje prawo do podwyższenia emerytury policyjnej: zaświadczenie z dnia [...] grudnia 1996 r., podpisane przez ówczesnego Naczelnika Wydziału [...], obejmujące okres służby wymienionego od dnia [...] października 1994 r. do dnia [...] grudnia 1995 r.; zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1999 r., podpisane przez ówczesnego Naczelnika Wydziału [...], obejmujące okres służby wymienionego od dnia [...] stycznia 1998 r. do dnia [...] grudnia 1998 r.; zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2000 r., podpisane przez ówczesnego Naczelnika Wydziału [...], obejmujące okres służby wymienionego od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 1999 r.; zaświadczenie z dnia [...] lutego 2001 r., podpisane przez ówczesnego Naczelnika [...], obejmujące okres służby od dnia [...] stycznia 2000 r. do dnia [...] grudnia 2000 r.; zaświadczenie z dnia [...] marca 2003 r., podpisane przez ówczesnego Naczelnika [...], obejmujące okres służby wymienionego od dnia [...] stycznia 2002 r. do dnia [...] grudnia 2002 r. W wyniku kwerendy materiałów archiwalnych, dotyczących warunków służby pełnionej przez T. K. w latach 1994 – 2007 przez Naczelnika Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w P. dokonano przeglądu notatników służbowych T. K. za lata: 2004, 2005 i 2006 (brak notatników służbowych z pozostałego okresu) i ustalono, że T. K. w 2004 r. uczestniczył w [...] interwencjach zleconych i [...] interwencjach własnych. W 2005 r. uczestniczył w [...] interwencjach zleconych i w [...] interwencjach własnych, natomiast w roku 2006 w [...] interwencjach zleconych i [...] interwencjach własnych. Zapisy zawarte w notatnikach służbowych, dotyczące przeprowadzonych interwencji nie dają możliwości wykazania, czy istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia wymienionego. Charakter pełnionej służby patrolowo – interwencyjnej wskazuje na to, iż każda interwencja jest inna i może być podejmowana wobec osób spokojnych, jak i agresywnych, a z posiadanych zapisów w notatnikach nie można wywnioskować, która z interwencji mogłaby być zakwalifikowana jako realizowana z zagrożeniem życia i zdrowia. W dokumentacji będącej w dyspozycji Wydziału [...] T. K. nie figuruje jako pokrzywdzony podczas wykonywania czynności służbowych. Przeprowadzona kwerenda nie ujawniła żadnej innej dokumentacji dotyczącej realizowanych przez stronę czynności służbowych. Także w aktach osobowych zainteresowanego nie ujawniono dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W trakcie prowadzonego postępowania poinformowano T. K. o braku podstaw do wydania zaświadczenia, o które się ubiega oraz poproszono o wskazanie interwencji i działań, w których brał udział, i które w jego ocenie mogą być uznane za działania ze szczególnym narażeniem życia i zdrowia, a także sprecyzowanie podstawy prawnej, w oparciu o którą ubiega się o wydanie zaświadczenia. Zainteresowany w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. jako podstawę prawną wydania zaświadczenia wskazał na art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, jak również na rozdział 2 Kpa. Jednakże nie wskazał działań, w których wykonując czynności służbowe uczestniczył, narażając bezpośrednio swoje zdrowie lub życie. W tym skanie faktycznym sprawy organ uznał, iż brak jest podstaw do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Polemizując ze stanowiskiem emerytowanego policjanta, organ wskazał, że "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" oznacza rzeczywistą możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa dla obu wymienionych dóbr. Chodzi tu o zagrożenie nie tylko w rozumieniu prawnokarnym, ale także medyczno – lekarskim. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste – wprost wynikające – a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza. To niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może chodzić tu o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu, iż policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Tym samym, warunków tych nie spełniają wszystkie co do zasady czynności wykonywane przez policjantów w ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji. Organ wskazał na dużą staranność dokonywania kwerendy materiałów archiwalnych z lat służby policjanta oraz na informowanie przez organ o przebiegu postępowania i żądania przez organ wskazania okoliczności, które mogłyby ułatwić wskazanie istotnych dla sprawy zdarzeń, a także na zapoznanie się zainteresowanego z aktami osobowymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 wskazanego na wstępie rozporządzenia, poprzez wadliwą interpretację przez organ pojęcia "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia". Twierdził, iż cały czas podczas pełnionej służby w trakcie dokonywanych interwencji, stykał się z takimi zagrożeniami, o których mowa we wskazanym wyżej przepisie, zatem nie jest możliwe, aby zgromadzone dokumenty z przebiegu jego służby takich zdarzeń nie odnotowywały. Ustalenia organu nie są zatem rzetelne i naruszają zasady określone w art. 7 Kpa. Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu reguluje art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734). Ponadto zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Jednocześnie § 14 ust. 2 tegoż rozporządzenia określa między innymi, że zaświadczenie wydaje właściwy organ Policji na żądanie strony. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Analiza normy prawnej, zawartej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. prowadzi do wniosku, iż pojęcie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest związane z udziałem funkcjonariusza podczas służby w takich zdarzeniach, czynnościach czy akcjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie utraty życia lub zdrowia. Wobec tego warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste – wprost wynikające – a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza. To niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może chodzić tu o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu, iż policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Tym samym warunków tych nie spełniają wszystkie co do zasady czynności wykonywane przez policjantów w ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1943/99). Istnieje zatem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji – i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Podkreślić należy, iż treść przywołanego na wstępie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. musi być rozumiana wprost i dokładnie, albowiem przepis ten wymaga spełnienia łącznego określonych przesłanek i nadto w określonych wymiarach czasowych. Sytuacje, zdarzenia lub czynności w przepisie tym wskazane muszą być rozumiane dokładnie, jak te przepisy brzmią, albowiem uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacjach, zdarzeniach lub czynnościach, nie zaś z okoliczności podobnych. Dlatego niedopuszczalna jest jakakolwiek interpretacja rozszerzająca zawartych w przepisach omawianego rozporządzenia przesłanek implikujących wzrost wymiaru emerytury. Przy analizowaniu normy § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów należy mieć także na uwadze opisane w tym akcie inne zdarzenia bądź sytuacje albo sposoby pełnienia służby skutkujące podwyższeniem emerytury. Wynika z nich poważne niebezpieczeństwo dla danego funkcjonariusza. Dlatego też, przy całym poszanowaniu dla trudu służby pełnionej w [...], nie można pełnionej w tych warunkach służby zaliczyć a priori do sytuacji określonej w § 4 pkt 1. O spełnieniu bowiem przesłanki wymienionej w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń (co najmniej 6 w ciągu roku), w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Bardzo często zdarzenia takie stanowią czyny karalne ścigane z oskarżenia publicznego, zaś policjanci posiadają status pokrzywdzonych w takich postępowaniach. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy podzielić stanowisko organu, iż kwerenda materiałów archiwalnych została przeprowadzona wnikliwie i z należytą starannością. Dotyczyła ona całego okresu objętego roszczeniem zainteresowanego. Natomiast postępowanie toczyło się z czynnym udziałem zainteresowanego. Z materiałów poddanych analizie, jednoznacznie wynika, że służba pełniona przez T. K. w latach 1994 – 2007 nie powodowała bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Nie można podzielić wniosku skarżącego, że już sam fakt pełnienia służby w [...], bez konieczności wskazywania na określone zdarzenia, stanowi szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Ten pogląd nie znajduje uzasadnienia i akceptacji w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można zasadnie postawić organowi zarzutu pobieżnego badania akt w niniejszej sprawie oraz bałaganu w dokumentacji, jak to w sposób oględny i bezpodstawny czyni skarżący. W zakresie procedury normującej tryb wydawania zaświadczeń organ wyczerpał możliwości poszukiwania istotnych dla sprawy faktów opartych na dokumentach. Trafnie zatem organ II instancji stwierdził dogłębne wyczerpanie materiału dowodowego w tej materii. Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 218 Kpa i nast. Zgodnie z art. 218 Kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaznaczyć tu należy, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1998 r. (sygn. akt II SA/Łd 1119/96) stwierdzono, że: "postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 Kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka, wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza bowiem przepis art. 218 Kpa". Innymi słowy organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania te mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. W przypadku, gdy nie można spełnić żądania strony, ze względu na treść posiadanych danych lub brak dokumentów będących w dyspozycji organu, należy odmówić wydania żądanego zaświadczenia, co w niniejszej sprawie zasadnie organ uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych postanowień i dlatego, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.