II SA/Wa 1495/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego funkcjonariusza celnego - oddala skargę - Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 i 6 w zw. z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), dokonał przeniesienia funkcjonariusza celnego M.T. na stanowisko kontrolera celnego, wraz z etatem, od dnia 4 maja 2005 r. z Izby Celnej w R. do pełnienia służby w Izbie Celnej w O. W uzasadnieniu podano, iż przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało, iż w izbach celnych usytuowanych na zachodzie i południu kraju zmniejszyła się ilość wykonywanych zadań. Zabezpieczenie realizacji obowiązków nałożonych na Służbę Celną przez Unię Europejską, polegających m.in. na zwiększeniu ilości kontroli celnych towarów na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej z Ukrainą, Białorusią i Rosją stworzyło konieczność zwiększenia obsady kadrowej w izbach celnych położonych na wschodzie kraju. Po dokonaniu analizy aktualnych zadań Służby Celnej opracowana została docelowa obsada etatowa izb celnych, którą w dniu 28 października 2004 r. zatwierdził Szef Służby Celnej. W oparciu o powyższy dokument wystąpiła konieczność zwiększenia obsady etatowej Izby Celnej w O., przy jednoczesnym zmniejszeniu obsady etatowej Izby Celnej w R. Wskazane względy służbowe spowodowały potrzebę przeniesienia funkcjonariusza celnego M.T. do Izby Celnej w O. na stanowisko kontrolera celnego. Organ wskazał, że podejmując powyższą decyzję, wzięto pod uwagę posiadane przez M.T. kwalifikacje, przygotowanie zawodowe, a także to, iż spełnia ona kryterium określone w pkt 7, dot. osób wykonujących dotychczas zadania, które ulegną likwidacji lub ograniczeniu w macierzystej Izbie Celnej, o ile nie będzie możliwości przekwalifikowania lub przeniesienia ich do innej komórki organizacyjnej lub na inne stanowisko w tej Izbie, części III kryteriów i kolejności wyłaniania osób do procesu alokacji kadr zawartych w "Protokóle uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej" z dnia 30 września 2003 r. Od powyższej decyzji zainteresowana złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji o przeniesieniu, podnosząc, iż będąc matką samodzielnie wychowującą troje dzieci w wieku do lat 14, bowiem mąż z uwagi na pracę w B. nie może sprawować opieki nad dziećmi, powinna być wyłączona z procesu alokacji. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 i nr 273, poz. 2703), po rozpatrzeniu wniosku M.T., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację wykazującą, iż decyzja o przeniesieniu podjęta została ze względu na aktualne potrzeby kadrowe Służby Celnej, związane z koniecznością zapewnienia sprawnego funkcjonowania jednostek organizacyjnych Służby Celnej usytuowanych na wschodniej granicy kraju, która z dniem 1 maja 2004 r. stała się zewnętrzną granicą celną UE. W związku z powyższym, w Izbie Celnej w R. zmniejszyła się ilość zadań do wykonania i zgodnie z zatwierdzoną przez Szefa Służby Celnej w dniu 28 października 2004 r. obsadą docelową ma być w tej Izbie zmniejszone zatrudnienie o co najmniej 500 etatów. Odnosząc się zaś do argumentów wnioskodawczyni, iż powinna ona zostać wyłączona z procesu alokacji z uwagi na treść art. 19 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, to organ ich nie podzielił. Stwierdził mianowicie, iż zgodnie z tym przepisem, nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości kobiet w ciąży oraz funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14. Definicja wyrazu "samodzielny" zawarta w Podręcznym słowniku języka polskiego, opracowanym pod redakcją Elżbiety Sobol (Wyd. Naukowe PAW Warszawa 1996 r.) oznacza "nieuzależniony od nikogo, niepotrzebujący niczyjej pomocy". Biorąc pod uwagę powyższą definicję oraz zamiar ustawodawcy objęcia ochroną funkcjonariusza, który sam sprawuje opiekę nad dzieckiem, organ stwierdził, że ochrona z art. 19 ustawy o Służbie Celnej obejmuje funkcjonariuszy celnych będących jedynymi opiekunami dziecka. Wobec faktu, iż wnioskodawczyni nie jest jedynym opiekunem swoich dzieci, nie przysługuje jej ochrona z art. 19 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.T. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) przepisu art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej – przez błędną jego interpretację w zakresie pojęcia "samodzielnego sprawowania opieki nad dzieckiem" b) przepisów Konstytucji RP przez pogwałcenie obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym (art. 2) praw i wolności obywatelskich, a mianowicie: ─ prawa do ochrony życia rodzinnego (art. 47) ─ uwzględniania przez państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej dobra rodziny (art. 71 ust. 1) 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów kpa w związku z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej: a) przez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego (art.7) oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy (art.77 § 1), b) działanie w sposób nie tylko niepogłębiający zaufania do organów państwa (art.8), lecz to zaufanie nawet ograniczający, c) pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1), d) brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 3), w tym niewyjaśnienie skarżącemu (w sposób pełny i przekonujący) zasadności przesłanek, którymi Szef Służby Celnej kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11). Zdaniem skarżącej, błędem jest uznanie wyrazu "samodzielny" jako zamiennika wyrazu "jedyny", nie są to bowiem synonimy. Zgodnie z regułami wykładni gramatycznej, użytego w ustawie pojęcia "samodzielnego sprawowania opieki" nie należy ograniczać do znaczenia językowego i należy jeszcze dokonać wykładni celowościowej. Celem zaś powołanego przepisu jest ochrona rodziny i zapewnienie opieki nad małymi dziećmi w sytuacji, gdy wynikające z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązki rodziców nie mogą być wykonywane przez ich oboje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż skarżąca nie jest jedynym opiekunem dzieci i tym samym nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 19 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Podnoszone zaś przez nią okoliczności wykonywania pracy przez męża poza miejscem zamieszkania dzieci nie powodują, iż przestał on sprawować nad nimi opiekę. Przedłożone przez skarżącą dokumenty nie potwierdzają, że praca ma charakter długotrwały. Pozwolenie na pracę przewiduje jedynie roczny okres zatrudnienia od 16 sierpnia 2004 r. do l5 sierpnia 2005 r. Pismo zaś pracodawcy z dnia 10 czerwca 2005 r. stanowi jedynie, że dalsze przedłużenie stosunku pracy ponad ten okres jest wysoce prawdopodobne. Nie jest to wystarczający dokument, by stwierdzić, że praca ma charakter długotrwały i tym samym uniemożliwia sprawowanie opieki nad dziećmi, o czym była mowa w przywoływanym przez skarżącą piśmie Departamentu Organizacji Służby Celnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Ochrona zaś wynikająca z art. 19 ust. 2 ww. ustawy dotyczy tylko funkcjonariusza, który sam sprawuje opiekę nad małoletnim dzieckiem. Powyższe oznacza również, iż nie doszło do naruszenia art. 47 Konstytucji RP. Zakres ochrony polega na braku ingerencji władzy publicznej w korzystanie z przedmiotowych praw, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom. Adresatem dyspozycji przepisu art. 47 Konstytucji RP jest państwo, które zapewnić powinno ochronę w przypadku próby dokonania przez inny podmiot zamachu na wartości przewidziane w tym przepisie. Wartości chronione przepisem art. 47 Konstytucji RP nie zostały naruszone, gdyż przeniesienie służbowe skarżącej dokonane zostało na mocy aktu rangi ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrując skargę w aspekcie tych podstaw, Sąd nie stwierdził, aby organ podejmujący w badanej sprawie decyzję o przeniesieniu, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Zgodzić się należy z organem, że uzyskanie w wyniku mianowania do Służby Celnej statusu funkcjonariusza celnego powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki. Decydując się zatem na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się z możliwością przeniesienia w każdym czasie na stałe, o ile wystąpią ważne względy służbowe. Z uwagi na tak znaczne ograniczenie obsady etatowej w Izbie Celnej w R., o co najmniej 500 etatów, nie było możliwe wyłączenie skarżącej z procesu alokacji, mimo jej sytuacji rodzinnej. W świetle powyższego, czynienie zarzutu naruszenia praw i wolności obywatelskich, prawa do życia rodzinnego, nie jest uzasadnione. Zgoda na mianowanie do Służby Celnej oznacza jednocześnie dopuszczalność przeniesienia funkcjonariusza celnego. Zawarte w ustawie ograniczenia w zakresie przeniesienia funkcjonariusza są wyjątkiem od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Wyjątkiem tym jest, stosownie do art. 19 powołanej ustawy, uzyskanie zgody zainteresowanego na przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości w przypadku kobiety w ciąży i funkcjonariusza celnego sprawującego samodzielnie opiekę nad dzieckiem do lat 14. W przypadku, gdy nie mamy do czynienia z przeniesieniem funkcjonariusza spełniającego kryteria z art. 19 ustawy o Służbie Celnej, jedynym warunkiem dopuszczalności jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza celnego określonych w art. 18 tej ustawy jest zaistnienie ważnych względów służbowych. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej interpretacji przepisu pkt 2 art. 19 ustawy o Służbie Celnej, wskazując, iż obejmuje on ochroną funkcjonariusza celnego, który samodzielnie, a zatem bez niczyjej pomocy sprawuje opiekę nad dzieckiem do lat 14. Nawet jeśli przyjąć, iż słownikowe wyjaśnienie znaczenia pojęcia "samodzielny", jako "nieuzależniony od nikogo, niepotrzebujący niczyjej pomocy" jest niewystarczające i powinno być uzupełnione wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni, to stwierdzić należy, iż nie pozwalają one na dojście do odmiennych wniosków. Zastosowanie reguły wykładni systemowej nakazuje porównanie przepisów odnoszących się do identycznych, bądź zbliżonych sytuacji, jak w niniejszej sprawie, z innych aktów prawnych, w tym zwłaszcza regulujących stosunki służbowe. Analiza ustawodawstwa określającego służbę policjantów (ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) oraz funkcjonariuszy Straży Granicznej (ustawa z dnia 12 października o Straży Granicznej) wskazuje, iż zapewnia ono ochronę przed przeniesieniem funkcjonariuszowi będącemu "jedynym" opiekunem dziecka. Także ustawa z dnia 18 grudnia 1988 r. o Służbie Cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483), dopuszczając możliwość przeniesienia urzędnika służby cywilnej do innego urzędu w innej miejscowości, stanowi w art. 51 § 3, iż niedopuszczalne jest takie przeniesienie – kobiety w ciąży lub osoby będącej jedynym opiekunem dziecka w wieku do lat piętnastu. Powyższe prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było jednolite uregulowanie tej kwestii we wszystkich stosunkach służbowych. Do takiego wniosku prowadzi wzgląd na spójność systemu norm prawnych i ich interpretacji, która jest jedną z podstaw państwa prawnego, co wynika z treści art. 2 Konstytucji RP. Wbrew stwierdzeniom skargi, także wykładnia celowościowa nie uzasadnia odmiennego rozumienia treści przepisu art. 19 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i znaczenia użytego w nim zwrotu "samodzielnie sprawującego opiekę". Zgodnie z art. 96 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim, obowiązani zatroszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania (art. 97 kr i op.). Oczywiście można wskazać na stany faktyczne, kiedy rodzic z przyczyn od siebie niezależnych (choroba, ubezwłasnowolnienie, pobyt w zakładzie karnym), nie będzie mógł wykonywać pieczy nad dzieckiem. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja jednakże nie występuje. Przebywanie męża skarżącej poza miejscem zamieszkania nie powoduje, w rozumieniu art. 19 pkt 2 ustawy, iż matka samodzielnie sprawuje opiekę nad dziećmi. Rodzice bowiem pozostają we wspólności, przysługuje im obojgu władza rodzicielska i mogą ją sprawować. Przedmiotowa decyzja nie narusza także wykazanych przepisów Konstytucji RP. Zakres ochrony rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych przez osoby posiadające status funkcjonariusza celnego określony został w art. 19 i 43 ustawy o Służbie Celnej. Ochrona ta przewiduje zakaz przenoszenia funkcjonariusza celnego, jedynie samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14 i kobiety w ciąży. W ocenie Sądu nie nastąpiło też naruszenie przepisów prawa procesowego przy podejmowaniu decyzji. Zasadnie organ stwierdza, iż w rozdziale 5 ustawy o Służbie Celnej, zatytułowanym "Zmiana warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych", brak jest odesłania nakazującego stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie odesłanie znajduje się natomiast w rozdziale 13 ustawy, zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego". Zawarty w tym rozdziale przepis art. 81 ust. 1 ustawy stanowi, że w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może w terminie 14 dni złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z art. 81 ust 2 ustawy, do postępowania, o którym mowa w art. 81 ust. 1 ustawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka redakcja i systemowe umiejscowienie przedmiotowego odesłania nakłada obowiązek stosowania przepisów Kodeksów postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym, tj. od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja spełnia wymagania art. 107 § 3 kpa. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.